Ministério
Público, quantas fardas vestes tu?
Sumário:
I. Introdução; II. Tipos de Intervenção do Ministério Público no Contencioso
Administrativo; III. Breve olhar sobre a Proposta de Alteração do CPTA; IV
Análise Crítica; Solução Avançada; V. Conclusão: No reason to stay, it’s a good reason to go
I.
INTRODUÇÃO
A Reforma de
2002/2004 foi um marco essencial na história do contencioso administrativo português.
Finalmente e de forma plena, deu-se cumprimento às exigências constitucionais
de garantir a tutela jurisdicional efectiva dos particulares tal como reclama o
Art 20º CRP e, em especial, o Art 268º/4. É desde este momento que se pode
falar da subjectivação do contencioso administrativo, permitindo o largo acesso
dos particulares à justiça
administrativa para aí defenderem os seus direitos e interesses legalmente
protegidos. Como refere VASCO PEREIRA DA SILVA “o legislador quis tornar
equívoco desde o início, que os processos do contencioso administrativo são de
partes”[ii].
A
instituição de um “processo de partes” levou à superação de velhos traumas do
contencioso administrativo onde “nem o particular nem a Administração eram
considerados como partes, antes estavam em juízo para colaborar com o tribunal
na defesa da legalidade e do interesse público”[iii]. Ao particular não eram
reconhecidos direitos subjectivos perante a Administração - como descreve
HARIOU este actuava no processo como “um ministério público, efectuando a
repressão de uma infracção”[iv]. Por seu turno, e tal
como descreve VASCO PEREIRA DA SILVA, a Administração estava em juízo como
“autoridade recorrida”, para auxiliar o juiz na tarefa de estabelecimento da
legalidade e do interesse público - uma consequência advinda da época do
Administrador-Juiz, caracterizada pela promiscuidade entre as funções soberanas
de Justiça e Administração. A configuração de um processo justo, imparcial e
equitativo exige que o juiz seja um terceiro em relação aos demais, essencial é,
por isso, que se distancie dos interesses antagónicos que lhe são apresentados.
Corrigindo
os erros do passado, o actual Código do Processo dos Tribunais Administrativos
(CPTA) determina expressamente que particular e Administração ocupam o lugar de
partes no processo, e de partes iguais, ao consagrar no seu Art 6º o princípio
da igualdade efectiva de participação processual.
Contudo,
a subjectivização não é nem poderia ser total. Num Estado de Direito (Art 2º
CRP), a Justiça Administrativa, para além de cumprir uma função subjectiva de
protecção plena e efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
particulares (Art 268º/4 CRP), cumpre ainda uma função objectiva. Desta feita,
outra função basilar do contencioso administrativo é repor, manter e fortalecer
a legalidade democrática, enquadrando também aqui a defesa do interesse público
(Art 3º/2 CRP) – entenda-se esta defesa não enquanto intromissão na
discricionariedade da Administração, no âmbito de escolhas de oportunidade e
mérito (poder completamente vedado pelo Princípio da Separação de Poderes e
Autonomia entre os poderes soberanos), antes como defesa da atribuição primária
do Estado constitucionalmente consagrada, de prossecução do interesse público
enquanto atribuição sempre balizada pelos quadros de juridicidade[v].
Tem-se
como muito claro que a defesa da legalidade democrática não pode ficar
dependente da actuação dos particulares e da sua vontade de vir a juízo. Os
particulares hoje enquadrados como parte no processo administrativo têm sim o direito de
recorrer à tutela
jurisdicional. Eles pretendem a defesa das suas posições jurídicas face à Administração; a
reposição da legalidade por revisão dessas posições pelo tribunal, ainda que
absolutamente necessária, é apenas consequente. Os particulares já não são tidos como
meros colaboradores da Administração na reposição da legalidade, e mesmo quando
esta concepção clássica vingava não havia um dever de propor acções, dependia
sempre de uma vontade (“altruísta”[vi]) do particular em ir a
juízo.
Assim
se começa a revelar o fundamental papel do Ministério Público (MP) no
Contencioso Administrativo. A função objectiva do processo administrativo exige
a presença de um actor desinteressado, cujo único fito seja o cumprimento dessa
função, posição que no contencioso administrativo português cabe ao MP o que está claramente explanado
no Art 219º/1 CRP que consagra a função e o estatuto do MP. Compete ao MP, e para aquilo que nos é
útil em termos de contencioso administrativo: i) representar o Estado; ii)
defender os interesses que a lei determinar; iii) defender a legalidade
democrática[vii].
Estas funções constitucionalmente determinadas, e com o quadro
genérico no Art 51º Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF),
estão depois desenvolvidas no CPTA, onde se vem a estabelecer os meios que o MP
dispõe para cumprir as suas atribuições.
Como veremos de seguida, os meios disponíveis são ainda bastantes, o
que pode levantar algumas preocupações. Actualmente, o Ministério Público detém
um “moderno
pronto-a-vestir”[viii], saindo para o
cumprimento das suas atribuições com várias fardas de acordo com as diferentes
ocasiões que merecem a sua presença. Associada a cada farda estão diferentes funções e poderes de
intervenção; a cada farda está também associada uma aparência exterior
valorizada pela comunidade. Nesta pequena e ingénua reflexão pretendemos
analisar a bondade desta solução, e averiguar se de alguma maneira o regime,
por ser tão diverso e complexo, acaba por fazer com que o sistema perca congruência e unidade.
Estando
a decorrer, actualmente, o processo de reforma do CPTA, parece-nos igualmente
relevante espreitar as alterações propostas, para que também o futuro próximo (provável) integre as
nossas reflexões.
A
análise de Direito Comparado não faz parte do objecto desta reflexão, ainda que
se revele muito interessante e útil, a falta de espaço a isso nos obriga. Ainda
assim, parece importante alertar para o facto de o sistema português de intervenção do MP, como figura
distinta do juiz e dos particulares que vão a juízo, é dos mais complexos a
nível europeu. Em vários países europeus a figura próxima do nosso Ministério
Público assume uma das duas posições possíveis dentro da dicotomia i) intervenção parcial para a
promoção da solução conforme com a legalidade[ix] ou; ii) patrocínio judiciário público da
Administração estadual[x]. Pelo contrário, a solução
portuguesa revela-se muito mais complexa já que o MP assume, em ocasiões
distintas, os dois pólos descritos[xi].
II.
TIPOS
DE INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Como
começámos por referir, o MP, no âmbito do contencioso administrativo, pode usar
várias fardas, ou seja, pode posicionar-se no processo de diferentes formas.
Cabe fazer uma breve referência a cada uma delas, sem que nos dispersemos no seu
regime específico. Antes pretendemos atender com maior acuidade às finalidades
específicas de cada uma das figuras relacionadas com as atribuições
constitucionais do MP.
• Acção pública
A
Acção Pública é o “poder de agir em juízo administrativo (…), dirigido à obtenção de uma pronúncia
jurisdicional de mérito sobre a pretensão de repressão da violação da
legalidade democrática numa situação determinada e concreta ou devida à actividade normativa
da Administração”. A acção pública configura-se essencialmente como a
possibilidade do MP agir como parte activa no contencioso administrativo – em
termos genéricos, Art 9º/2, e especificamente Art 41º/1 b) e Art 41º/2
c) (acções relativas a contratos), Art 55º/1 b) (impugnação de actos
administrativos), Art 68º/1 c) (acções de condenação), Art 73º/2,3 e 4 (declaração de ilegalidade de
normas) Art 77º/1 (declaração de ilegalidade por omissão de normas) –
todos do CPTA. Ainda no âmbito da acção pública, o MP pode substituir-se à parte activa,
caso esta desista (Art 62º CPTA). Por último, é conferida a possibilidade do MP
recorrer de qualquer decisão jurisdicional (i.e,
independentemente, do meio processual), mesmo não tendo sido parte durante o
processo – Art 141º/1 CPTA.
Segundo
SÉRVULO CORREIA[xiii], o Art 85º CPTA consagra um
“poder processual híbrido”, difícil de explicitar. Nos termos aí descritos, o MP pode
intervir no processo mesmo não sendo parte. A sua intervenção dependerá de estarem em causa direitos
fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente
relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º (85º/2 CPTA). Caso, e tendo esta
filosofia presente, o MP decida intervir, a lei disponibiliza-lhe uma série de mecanismos[xiv]. Estes mecanismos
consubstanciam um ponto de equilíbrio, assegurando que a protecção de interesses
relevantes não fica na completa disponibilidade das partes, sem que com isso se ofenda o
princípio do dispositivo.
No
âmbito de processos impugnatórios, o MP pode ainda invocar quaisquer questões
que determinem a nulidade ou inexistência do acto impugnado (Art 85º/4 CPTA),
independentemente de quais os interesses em presença (ou seja, sem necessidade
de verificação do âmbito material determinado no Art 85º/2 CPTA). Esta solução
final facilmente se compreende: Como bem evidencia SÉRVULO CORREIA, “o reforço
do grau de invalidade basta para justificar a intervenção do MP para a promoção
do controlo da legalidade objectiva sem que a inerente constrição do
dispositivo tenha de apoiar-se na necessidade de tutela dos interesses
qualificados”[xv].
•
Patrocínio
judiciário do Estado
O
patrocínio judiciário do Estado encontra-se previsto no Art 11º/2 CPTA. É a este
propósito que se justifica a qualificação do Ministério Público por FREITAS DO
AMARAL como um “corpo de advogados do Estado”[xvi]. Aqui se prevê que o MP assuma a
representação do Estado em juízo nas acções relativas a contratos e
responsabilidade civil.
Sendo
que a Constituição prevê em termos gerais a representação do Estado, fica por
explicar a limitação consagrada no CPTA de representação do Estado pelo MP a um
número reduzido de acções onde estão em causa os interesses patrimoniais do
Estado, obedecendo ao disposto no Art 53º do Estatuto do
Ministério Público (EMP)[xvii]. JORGE MIRANDA/RUI
MEDEIROS adiantam que a restrição interpretativa advém de razões históricas
“aliadas à contraposição entre definição e defesa do
interesse público mediante acto de autoridade e defesa processual de meros “interesses
patrimoniais (…)”[xviii].
Nessa
medida, deixamos duas pequenas reflexões:
i)
Se o texto constitucional não coloca qualquer
tipo de restrição, antes prevê a representação do Estado pelo MP em termos gerais,
parece difícil de aceitar que a lei o faça, atendendo apenas a motivos
históricos. Estas motivações, porque históricas, revelam-se
insuficientes para justificar tal solução nos dias de hoje. As sucessivas revisões
constitucionais já teriam dado oportunidade de o legislador constituinte
(derivado) integrar essas soluções históricas se as considerasse convenientes,
o que nunca aconteceu; Pelo contrário, já houve intenções de acabar com a
incumbência desta tarefa constitucional ao MP, como adiante referiremos. E se
intenções não reveladas pouco nos ajudam na interpretação do texto
constitucional, a verdade é que fica também muito difícil segurar opções da lei
ordinária de grande relevância prática em meras justificações históricas.
ii)
Perante a determinação da competência do MP em função
dos interesses patrimoniais do Estado tal como prevê o EMP, fica também difícil
de entender a medida concreta do âmbito material de competência do MP determinada
pelo CPTA e circunscrita às “relações contratuais e de responsabilidade” (Art 11º/2). Se o critério é
somente esse, os interesses patrimoniais do Estado, é demasiado ingénuo considerar que
esse interesse só se revela no âmbito daquelas acções. Fica desde
logo por explicar a exclusão das relações tributárias do âmbito de representação pelo MP (Art 15º CPPT).
III.
BREVE OLHAR SOBRE A PROPOSTA DE ALTERAÇÃO
DO CPTA
I.
Invertendo a ordem supra considerada,
começamos por referir as alterações ao nível do Patrocínio Judiciário. A
representação do MP mantém-se circunscrita às acções relativas a contratos e a responsabilidade
civil, contudo, desta vez somente a título supletivo[xix]. O Estado poderá optar
por recorrer ao patrocínio por mandatário judicial, sempre que lhe for mais conveniente.
Se a
redacção actual já deixa dúvidas quanto ao efectivo respeito pelo comando
constitucional que designa o MP como representante do Estado, esta nova
redacção proposta revela-se ainda mais discutível. Na verdade, a nova redacção
pretende cumprir a imposição constitucional através da sua
concretização meramente formal, contudo, e o cumprimento material e efectivo
dos preceitos constitucionais é o que releva[xx], o que a lei
efectivamente pretende e consegue é contornar o preceito constitucional
ajustando-o à realidade
mais conveniente.
De iure
condendo, compreendemos a solução e temo-la como a mais eficiente face ao sistema
presente. De facto, actualmente o Estado é dotado de serviços jurídicos muito
desenvolvidos e que estão muito mais integrados, próximos e preparados para os
problemas que podem surgir no meio litigioso do que o MP. Quando os serviços
não se consideram suficientemente preparados, dificilmente o MP estará em
melhor posição, pelo que a solução será sempre recorrer ao outsourcing
de serviços jurídicos. Se o preceito constitucional está desconforme com a realidade dos
dias de hoje, revelando-se penoso, ineficiente e até, por isso, menos protector
dos interesses do Estado, então a única solução é alterá-lo.
Quanto
à participação do MP
enquanto Assistente Público existem também alterações na proposta que importam
referir[xxi]. Desaparece o
preceito que permite ao MP, nos processos impugnatórios, arguir causas de
nulidade ou inexistência diversas das que foram arguidas na petição.
Alteração que nos causa alguma estranheza tendo em conta o ponto de equilíbrio
encontrado na solução actual, e por nós já referido. A nova redacção do artigo
revela ainda grandes preocupações quanto à oportunidade da participação do MP, regulando prazos e
garantindo o exercício do contraditório das partes envolvidas.
Por último, a Acção Pública do MP. Ainda que as alterações propostas não sejam muito
relevantes em termos gerais, vem uniformizar-se o critério de actuação do MP. Se em
muitos preceitos da lei do processo, a legitimidade do MP não é atribuída em
termos gerais, mas antes balizada por um critério material de relevância - Art 9º/2, Art 68º/1 c)[xxii], outros são os preceitos
que o âmbito de legitimidade do MP não é de nenhuma forma balizado, muito menos
concretizado, senão pelas atribuições constitucionalmente consagradas (Art 219º/1 CRP, repetidas no
Art 51º ETAF para o específico âmbito do contencioso administrativo) – Art 55º/1 alínea d)[xxiii].
Na proposta de alteração eliminam-se estas discrepâncias que permitem ao
MP formular diferentes filosofias quanto à sua participação como parte activa no processo consoante
as acções em causa. O novo Art 55º/1 d) adopta também um âmbito material restrito de
actuação, seguindo a fórmula já conhecida de defesa dos direitos
fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente
relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º. Todos os outros
momentos de determinação da legitimidade activa no CPTA adoptam semelhante
critério.
Claro
que este raciocínio não se aplica à acção de impugnação de normas e declaração
de ilegalidade - o vício da ilegalidade é de tal modo grave por si mesmo que a
actuação do MP, neste âmbito, não tem como ser balizada. Não pode vigorar no
ordenamento jurídico uma norma ilegal, e o MP deve agir no sentido de repor
essa legalidade sempre que estiver em falta.
Há apenas
que referir um caso de maior afastamento quanto ao critério comummente aplicado,
que é o que surge nas acções relativas a contratos. Determina-se quanto a estas
que a legitimidade activa do MP depende de estarem em causa situações de grande relevância jurídica ou
social ou de ilegalidade grave e ostensiva – Art 77º - A/1 alínea b) da
proposta em discussão.
No
fundo, e afirmando sem grandes reflexões, cremos que
este critério não diverge muito
daquele que se adopta relativamente a todas as outras acções: “a grande relevância jurídica e
social” lembra o interesse público especialmente relevante bem como alguns
valores consagrados no Art 9º/2 CPTA com maior relevância social; a “ilegalidade grave e
ostentativa” remete para a necessidade de não perturbar o comércio jurídico e a
estabilidade das relações contratuais por minudências jurídicas que se mostrem
irrelevantes quando contrapostas aos benefícios resultantes da continuidade da
relação contratual. Este é já um critério de actuação do MP que está
implícito quando a Constituição lhe delega a defesa da legalidade democrática (Art 219º/1); afinal o MP não
deve perturbar a paz jurídica com invalidades de reduzida importância, se não
existir um interesse adicional que force essa perturbação. Por vezes, e em nome
da paz jurídica, deve-se abdicar da prossecução da legalidade democrática
objectiva e isoladamente considerada se nada mais a reclamar. Parece-nos que,
no entanto, teria sido preferível a adopção de um critério mais próximo em
termos literais daqueles que já estavam estabelecidos no Código. Ainda que a
igualdade de critérios fosse impossível pelas especificidades que se levantam
na Contratação Pública, e que estão fortemente dependentes de formulações da
União Europeia, sempre teria sido útil evitar a criação de mais um conceito
indeterminado.
O que
importa retirar da nova redacção do CPTA é o intuito de balizar toda a actuação
do MP, fornecendo-lhe um critério material de actuação comum a todas as
acções, desta forma garantindo uma intervenção do MP congruente e sistemática,
sempre orientada pelo mesmo nível de preocupações.
IV.
ANÁLISE
CRÍTICA; SOLUÇÃO AVANÇADA
Depois
de toda esta análise quanto ao presente e futuro do Ministério Público no
Contencioso Administrativo português, cabe revelar as nossas preocupações e, dando-lhes
sentido, principiar uma solução para as mesmas. Afinal, melhor do que fazer
parte do problema é, também e sempre, fazer parte da solução.
Como revelámos inicialmente, é-nos difícil aceitar que o MP
possa adoptar tão distintas fardas na Justiça Administrativa.
E este não é um problema circunscrito à lei do processo, ou pelo menos não é aqui que ele surge,
antes tem origem nas atribuições constitucionalmente atribuídas ao MP.
Há
uma clara diferenciação de posicionamento do Ministério Público enquanto agente
da acção pública e assistente público por um lado, e enquanto representante do
Estado em juízo, por outro. Se nos primeiros dois casos o MP faz um juízo
próprio quanto à legalidade
democrática e aos interesses públicos relevantes que podem legitimar a sua
intervenção, no segundo caso esse juízo é-lhe, em princípio, vedado pois
cumpre-lhe defender uma determinada visão de legalidade democrática e dos
interesses públicos relevantes, tal como encarada pela Administração estadual.
Dizemos em princípio porque o Art 69º EMP soluciona em parte, e apenas nos casos gritantes[xxiv], este problema,
permitindo que o MP se faça substituir por advogado quando haja conflitos entre
interesses que o MP deva representar.
Contudo,
este estado de coisas e os “panos quentes” adoptados não parecem satisfatórios. A verdade é que o
estatuto de independência e de autonomia do MP (com consagração constitucional – Art 219º/2) não deveria
permitir tal solução. A autonomia deve ser protegida em todo e qualquer caso,
nunca sujeitando o MP às interpretações jurídicas que o Estado, enquanto
entidade demandada, pretenda alegar e defender, e não apenas nos casos de
contradição extrema. E mesmo que se insista que o Art 69º EMP configura protecção
bastante, então há que reclamar a desaplicação desta solução à luz do princípio da
aparência, essencial às relações
institucionais entre as diferentes entidades que actuam em prol do Estado de
Direito Democrático. A existência de uma norma de salvaguarda indicia a possibilidade de
existência de conflitos onde eles poderiam ser totalmente evitados; Mais grave
ainda é a natureza desses conflitos - as relações de poderes do Estado
(entendido aqui como Estado soberano e não enquanto entidade demandada), e a
dialéctica difícil de sustentar entre autonomia e isenção versus representação
e patrocínio judiciário.
O MP não só tem de ser independente e autónomo
como essencial é também que ele isso transpareça. A imagem de isenção e
transparência
perante a comunidade jurídica e política é não só necessária como extremamente benéfica e não deve ser
posta em risco em situações, que apesar de tudo, não se revelam assim tão eficientes.
Como
já antes referimos, outro grande óbice desta solução é a sua falta de eficiência face às necessidades que os
dias de hoje impõem. O natural distanciamento do MP relativamente à actividade diária do
Estado faz com que este não conheça tão bem as malhas da sua actuação. Nestes
termos, a preparação da defesa pelos serviços jurídicos internos é
sempre muito mais incisiva e eficiente do que qualquer defesa que se possa
esperar do MP.
A
solução, neste caso, só pode ser de iure condendo, porque passa imperativamente por uma futura alteração
constitucional das atribuições do MP[xxv], já que, apesar de
todas as inconveniências da actual solução, seria sempre muito mais
inaceitável (e insustentável, porque rapidamente sujeita a uma declaração de
inconstitucionalidade do TC) a desobediência à Constituição.
Quanto,
às outras duas fardas
do MP há que também tecer algumas considerações. É que neste caso, em ambas as
figuras o MP deve promover a efectiva observância do Direito, pelo que cabe
averiguar se existem finalidades específicas que justifiquem a existência de ambas.
SÉRVULO CORREIA afirma
que “tem de se encontrar na diferente equação dos interesses
sustentados a razão da actuação, num caso, por iniciativa própria e, no outro,
por dever da prática de determinados actos processuais como sujeito necessário
e imparcial da relação processual”, no entanto, perece-nos a nós, e salvo todo
o respeito, que o Autor tem algumas dificuldades em definir os elementos que
justificam esta diferente ponderação de interesses, ou até mesmo identificar a
efectiva ponderação de interesses a que se refere. Não nos parece certo
caracterizar especialmente o MP enquanto assistente público como “sujeito necessário
e imparcial da relação processual” sem repetir o mesmo para a figura da
acção pública; essa falta pode induzir no erro de que essas mesmas qualidades
não se exigem quando o MP actua no processo como Autor.
Ora,
ser Autor não significa estar em juízo a defender interesses directos e
efectivos próprios (seguindo a delimitação alargada do actual art 55º/1 a)
CPTA), significa apenas ser parte activa e ter pretensões para apresentar em
tribunal. O MP actua sempre imparcialmente porque sempre e apenas em
defesa da legalidade e dos interesses públicos relevantes; a sua actuação é
igualmente sempre necessária porque o MP não tem um direito a ser Autor
mas antes um poder-dever a ser parte activa no processo, um poder
funcionalmente orientado para prosseguir as suas incumbências
constitucionalmente atribuídas.
Em
ambas as figuras o MP sempre se guiará pelos mesmos ditames, não só porque são comuns as
atribuições do MP no exercício de ambos os poderes processuais (defesa da
legalidade democrática e protecção dos interesses públicos relevantes - Art
219ºCRP e Art 51º ETAF), como a lei processual estabelece um âmbito material
muito semelhante para ambas, mais ainda após a reforma – afinal tudo se vai
resumir a situações de defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente
relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º.
Repare-se que desde a Jurisprudência do Tribunal Constitucional que acolheu as
preocupações com o respeito pelo princípio do contraditório levantadas pelo
TEDH[xxvi] e que foram acolhidas
pela lei processual, que a figura do 85º CPTA perdeu muitas das
suas especificidades. Tudo o que actualmente o MP consegue fazer através da
figura do assistente – dar parecer sobre questões de mérito em matérias
consideradas especialmente relevantes, bem como arguir invalidades
especialmente graves (geradoras dos vícios jurídicos de nulidade ou
inexistência) que possam afectar os actos administrativos discutidos em juízo,
é também acessível através da acção pública, basta expô-las na petição inicial
ou em articulados supervenientes, quando admitidos. E como já assinalámos supra, esta redução de funções do MP
enquanto assistente público é ainda reforçada com a alteração proposta.
Perante
todas estas semelhanças, e faltando diferenças que justifiquem a
existência de regimes diferenciados perguntamo-nos se razões de sistematicidade e
simplificação não apontam no sentido de ser preferível atribuir ao MP um modo
de intervenção único no contencioso administrativo.
Se
reduzíssemos a intervenção do MP à Acção Pública isso não significaria uma restrição dos seus
efectivos poderes no processo, das suas “armas” para prosseguir as atribuições
constitucionais – e este é o nosso ponto fulcral.
A
acção pública permite tudo isso, desde que maximizadas as suas potencialidades
– aí o MP intervém no processo como parte: pode agir sozinho em juízo ou pode
juntar-se a uma parte activa já constituída, seja através de litisconsórcio seja através de coligação; Mais, mesmo que o
MP coloque uma acção distinta dos particulares mas sobre as mesmas questões de
facto e de Direito, pode o Juiz decidir sempre pela apensação de processos caso
esta se revele útil (Art 28º CPTA). Significa isto que o MP não tem de se abster de participar no
processo porque os particulares já estão a agir em juízo, tal como o Art 85º permite que ele
participe no processo como assistente mesmo estando particulares já à procura de obter
a reposição do Direito, ainda que através de pretensões que não sejam apenas a “simples” defesa da legalidade.
Através
da Acção Pública, o MP tanto pode intervir no impulso processual (parte
original), como mais tarde, bastando uma modificação subjectiva da instância permitida
pela lei. Mais uma vez, nenhum constrangimento resulta daqui em relação à figura do Art 85º CPTA. Como assistente
público, o MP não tem de formular as suas preocupações logo no momento inicial
do processo, antes e no máximo até 10 dias depois da apresentação da
contestação (Art 85º/5 CPTA). Através da intervenção superveniente como parte
a mesma facilidade está garantida.
Também em termos de conteúdo não vemos dificuldades de maior. As questões de mérito que podem ser
objecto de análise no parecer que o MP formula através do Art 85º CPTA podem facilmente
ser transpostas para um articulado de parte processual – em ambas as peças o MP
tem em vista as mesmas preocupações, e em ambas estas são formuladas de forma
objectiva e imparcial. Ser parte não é aqui relevante porque não há um interesse
privado ou próprio do MP – tudo se reconduz sempre à defesa da legalidade
democrática e aos interesses públicos demarcados como relevantes. Não se diga que na
Acção
Pública o MP tem de adoptar uma posição e não o tem de fazer no parecer. O
parecer pretende chamar à atenção do juiz para certas questões consideradas
relevantes, sendo que esse objectivo não se perde no caso de o MP as formular
na petição inicial enquanto actor público. Se houvesse efectiva diferenciação e
o MP pudesse exercer maior influência no processo como assistente do que como
parte, então frustrava-se de forma inaceitável, o principal mecanismo de
actuação do MP no seio do contencioso administrativo, sendo que ele seria
sempre preterido.
Os
prazos, ainda que sejam pouco relevantes para a reflexão que hoje nos ocupa,
acabam por também favorecer a nossa solução. O Art 85º CPTA depende da
propositura da acção por quaisquer outros sujeitos processuais que não o MP,
pelo que beneficiam sempre de prazos muito mais apertados do que aqueles que se
aplicam ao MP quando ele intervém no processo a título principal (veja-se, por
exemplo, o estabelecido no Art 58º/2 CPTA para a impugnação de actos). A
propositura da acção pelo MP diminui as hipóteses de actos ou omissões
relevantes se consolidem, impossibilitando a sua correcção e a desejada
harmonia com a ordem jurídica.
Acabamos
por concluir que não só não existem diferentes interesses que preencham de
forma diversa as duas figuras, como tudo o que a figura sui generis de assistência pública permite ao MP, a acção pública
também o permite desde que exploradas as suas potencialidades. Inevitavelmente
somos obrigados a concluir que nada no sistema jurídico suporta a manutenção
deste estado de coisas; pelo contrário, demos já várias pistas no sentido de
esta solução se revelar pouco interessante para a ordem jurídica.
V.
CONCLUSÃO:
NO REASON TO STAY, IT’S A GOOD REASON TO
GO[xxvii]
Chegados ao fim, cabe descobrir o que fazer com todas
as fardas que foram atribuídas ao MP - devem continuar no armário, ou deverão
ser distribuídas por quem retirar mais utilidade delas? Em última instancia,
deverá alguma delas ser colocadas totalmente de parte, tão desadequada que é
para os dias de hoje?
Como demonstrámos supra, não há como abonar em
favor da opção constitucional de manter a representação do Estado junto do MP.
É ineficiente e desvirtua as necessárias qualidades de isenção, independência e
imparcialidade que devem pautar a imagem e o comportamento do MP. Assim, no
reason to stay, it’s a good reason to go.
Claro que compactar com a solução adoptada pela
proposta de lei não é aceitável, nem digna de um Contencioso Administrativo que
por tanto passou até superar o seu défice de Constitucionalização. Recuos e
passos de duvidosa orientação não deveriam ser mais admissíveis. A solução
constitucional deve ser ponderada e, preferencialmente, alterada, de modo a
atribuir a tarefa constitucional de representação do Estado a outra entidade
competente.
Também a assistência sui generis figurada
pelo MP, ainda que não se revele desconforme ao sistema, acaba por contribuir
com muito pouco para o desempenho eficiente das funções do MP. Convém não
esquecer que todo o Direito processual é instrumental e não tem um fim em si
mesmo; as suas soluções só se justificam à luz das posições substantivas e
enquanto contribuírem para uma melhor justiça material. Se a realidade é
complexa, o Direito não deverá contribuir para aumentá-la, pelo contrário. Uma
das funções básicas de qualquer sistema é reduzir a complexidade da realidade
que integra permitindo uma melhor organização e actuação dos sujeitos
intervenientes; o sistema jurídico não escapa a esta lógica nuclear. Assim, e
mais uma vez, no reason to stay, it’s a good reason to go.
Resta uma única farda ao MP - a acção pública. Esta
sim segue todas as medidas e tecidos correctos de forma a equipar o MP com tudo
o que precisa para actuar em processo. Por si só, a acção pública revela-se
suficientemente apetrechada e flexível de modo a garantir que o MP cumpre os
seus desígnios constitucionais no âmbito da Justiça Administrativa. Todas as
justificações abonam em favor da sua manutenção na lei do processo, pelo que
apenas há que estimar esta farda, e saber usá-la nas ocasiões que a reclamam.
A simplicidade de uma única farda é, assim, a
melhor opção.
[i] Leonardo Da Vinci
[ii] VASCO PEREIRA DA SILVA in “O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2009, p.254
[iii] Ibidem, p. 255
[iv] MAURICE HAURIOU,
in ”Note sous C.E., 8 Dècembre de 1899 – Ville d’Avignon”, Sirey, Paris 1900,
p.73
[v] Expressão que dever ser entendida
como legalidade em sentido amplo; A obediência é devida não só à lei
(ordinária), como a todo o Direito vigente na ordem jurídica, significando em
primeiro lugar a conformidade com a Constituição bem como com o Direito Europeu
e o Direito Internacional a que Portugal está vinculado (Art 8º/3 e 4 CRP)
[vi] Como refere em tom irónico, VASCO
PEREIRA DA SILVA, in “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”,
2009, p.256
[vii]Art 219º
1.
Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses
que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número
seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal
definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção penal orientada pelo
princípio da legalidade e defender a legalidade democrática (negrito nosso).
[viii] Expressão tipicamente utilizada
por VASCO PEREIRA DA SILVA, ainda que com outro sentido, de evidenciar a multiplicidade
de formas de actuação crescentemente utilizadas pela Administração Pública e
desde a emergência do Estado Social, abandonando-se a “farda única” de actuação
através de acto administrativo. Ver, por exemplo, “O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise”, 2009, p.78
[ix]
Entre outros, sistema Francês; Ver SÉRVULO CORREIA in “A Reforma do
contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, Estudos em
Homenagem a Cunha Rodrigues, vol I, p. 299
[x] Entre outros, sistema Italiano;
Ibidem
[xi] Neste sentido, SÉRVULO CORREIA in
“A Reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”,
p. 300.
[xii] Designação avançada por SÉRVULO
CORREIA dada a dificuldade de reconduzir a figura a outros institutos típicos
do Contencioso Administrativo – “não se trata propriamente do exercício de
direito de acção, visto que o MP não deduz com autonomia qualquer pedido ou
causa de pedir. Mas também já não nos encontramos perante a clássica actuação
enquanto amicus curiae imparcial, zelando tão só pelas melhores feitura
de justiça e aplicação do Direito”, in “Direito do Contencioso Administrativo”,
vol 1, 2005, p. 732.
[xiii] Ibidem, p.732
[xiv] Os poderes do MP no âmbito deste
meio de intervenção no processo foram em tempos muito mais alargados. Relevante
para esta actual restrição foram os Acórdãos do TC (Ac 412/2000, Proc 975/98;
Ac 157/2001, proc. 67/01) que seguiram a jurisprudência do TEDH (Caso Lobo
Machado, de 20 Fevereiro 1996) quanto à intervenção do MP e o respeito pelo
princípio do contraditório. A jurisprudência do TC, bem como a sua reflexão na
lei do processo, foi muito criticada pela doutrina por se revelar excessiva e
pouco ponderada. Neste sentido, SÉRVULO CORREIA in “A Reforma do contencioso
administrativo e as funções do Ministério Público”; CARLOS CADILHA in “A
reforma do contencioso administrativo: a intervenção do Ministério Público no
recurso contencioso de anulação”, Revista do Ministério Público, p. 58 e ss;
[xv]
SÉRVULO CORREIA, in “Direito do Contencioso Administrativo”, vol I,
2005, p. 734
[xvi] FREITAS DO AMARAL, in “Direito
Administrativo”, IV, 1988, p. 174
[xvii] Artigo 53.º
Competência
Compete aos departamentos de contencioso
do Estado:
a) A representação do Estado em juízo, na
defesa dos seus interesses patrimoniais;
[xviii] Os Autores explicam que durante muito
tempo o Ministério Público aparecia mais “sob uma vertente mais funcional do
que orgânica”, pelo que em seu nome actuavam funcionários da Administração. Ver
JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, in “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, 2007,
p.216
[xix]Artigo 11.º
Patrocínio judiciário e representação em
juízo
(…)
3 -
Nas ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto
relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo
Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por mandatário
judicial próprio nos termos do número anterior, cessando a intervenção
principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído.
[xx] A interpretação de quaisquer
normas de Direito, nomeadamente as normas constitucionais, deve seguir o
enquadramento de todos os elementos interpretativos, sendo que, em caso de divergência, deve prevalecer o
elemento teleológico, se o seu resultado ainda puder ser atribuído ao sentido possível da norma.
[xxi] Artigo 85.º
(…)
1 – No momento da citação dos demandados,
é fornecida cópia da petição e dos documentos que a instruem ao Ministério
Público, salvo nos processos em que este figure como autor.
2 – Em função dos elementos que possa
coligir e daqueles que venham a ser carreados para o processo, o Ministério
Público pode pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos
fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou
de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º.
3 – Nos processos impugnatórios, o
Ministério Público pode invocar causas de invalidade diversas das que tenham
sido arguidas na petição inicial e solicitar a realização de diligências
instrutórias para a respetiva prova.
4 – Os poderes de intervenção previstos
nos números anteriores podem ser exercidos até 30 dias após a notificação da
junção do processo administrativo aos autos ou, não tendo esta lugar, da
apresentação da última contestação, disso sendo, de imediato, notificadas as
partes para se pronunciarem.
[xxii] De forma mais ou menos semelhante
nestes diferentes preceitos, a actuação do MP está sempre dependente de uma
valoração. É necessário que a intervenção do MP surja em função da defesa
dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente
relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º;
[xxiii] Pelo contrário, neste preceito
não há qualquer limitação, simplesmente se refere a legitimidade activa do MP
para a impugnação de actos, i.e a impugnação de quaisquer actos,
independentemente de qualquer especial relevância material.
[xxiv] “Trata-se de, no entanto, por
certo, de um remédio reservado a casos extremos” SÉRVULO CORREIA in “A Reforma
do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, p. 317
[xxv] Solução que já foi discutida
aquando da Revisão Constitucional do 1997, tal como refere JORGE MIRANDA/RUI
MEDEIROS, in “Constituição da República Portuguesa anotada”, 2007, p. 215 e 216
[xxvi] Ver nota 14;
Visto.
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