Acórdão do Tribunal Administrativo de Círculo de
Lisboa
Processo:
0877/14
Data:
5 de Dezembro de 2014
Relator:
António Costa
Descritores:
Taxa de turismo
Impugnação de acto administrativo
Declaração de ilegalidade de norma
Responsabilidade Extracontratual
Sentença
Sumário: i) Decisão sobre a impugnação do acto
administrativo de cobrança da taxa de turismo dentro do município de Lisboa
ii)
Decisão sobre a legalidade da norma que aprova o orçamento camarário relativo à
taxa de cobrança
iii)
Decisão sobre a existência de responsabilidade civil perante a perda de negócio
por parte do Autor
Nº
Convencional: JTACL000P13451
Nº
Documento: SA03945885839203
Data
de entrada: 1 de Novembro de 2014
Autor:
Feliciano Yanaqué
Réu:
Munícipio de Lisboa
Votação:
Maioria (um voto de vencido)
Assunto:
Notificação- Sentença/Acórdão (art.ºs 94.º e 95.º do CPTA)
Relatório:
Acordam em conferência,
nesta secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa:
-O Autor, Feliciano
Yanaqué, casado, portador do Documento Nacional de Identidad nº 07825468-8,
emitido a 24/9/2007, pelo Registro Nacional de Identification Y Estado Civil,
residente na Avenida Chulucanas, nº3, 2000101, Piura, representado
judicialmente por Lima e Pires, cédula profissional nº8796756, intentou uma
acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo contra o
Município de Lisboa, com sede na Praça do Munícipio, 1149-014, Lisboa,
representado por Dr. Brocardo Ganga e Dra. Berlinda Bombazine da ADJMM e
Associados, apresentando como pedidos: i)
impugnação do acto administrativo de liquidação das taxas de alojamento; ii)
declaração de ilegalidade das normas 67º a 77º, responsáveis pela criação da
Taxa Municipal Turística; iii) Ressarcimento dos danos devido à perda de
negócio no Perú durante a permanência do Autor em Portugal por danos emergentes
e lucros cessantes; iv) condenação do Réu nas custas do Processo.
- Através de uma intervenção principal
espontânea do lado activo, nos termos do artigo 316/3 a) CPC, apresentam-se em
litisconsórcio voluntário e facultativo, os Assistentes presentes na Acção,
Associação dos Hotéis Históricos de Lisboa, com sede na Avenida da Liberdade,
nº6, 1ºE, 1050-144 Lisboa, com o NIPC 509.234.569 representado judicialmente
por Rosário d’Abreu e Associados com Sede na Rua das Forças Armadas nº 11, 2ºE
com o NIPC 055.613.222, cujo pedido corresponde impugnação de acto administrativo de
criação e aplicação de uma taxa turística emitida pelo Município com vista à
declaração da sua ilegalidade e a Associação dos
Restaurantes e Tascas Finas de Lisboa, Pessoa Colectiva de Direito Privado,
criada a 12/04/1985 e registada sob o nº 123456789 no R.N.P.C., com sede na Rua
da Comida nº65, 1450-035, Lisboa, representada judicialmente por Portas e
Associados, SA cujo pedido corresponde à declaração de ilegalidade da norma que cria a taxa em sede de
Orçamento Camarário.
- O Réu, Munícipio de
Lisboa, com sede na Praça do Município 1149-014 Lisboa, vem contestar os pedidos supracitados: i) Improcedência da acção de impugnação
requerida pelo Autor e requerida pelas entidades que se constituíram como
Assistentes; ii) Absolvição do Réu na Instância;
CUMPRE
DECIDIR:
i)
Matéria
de facto
Deram-se como provados os
seguintes factos:
a)
O Autor viajou de avião do Perú para
Portugal na companhia da sua esposa, tendo aterrado no Aeroporto de Lisboa
b)
O Autor é tido como fotografo profissional
c)
No Aeroporto de Lisboa foi cobrada ao
Autor uma taxa de entrada na cidade de Lisboa no valor de um euro
d)
Não foi prestada nenhuma informação
adicional por parte do Funcionário do Aeroporto que cobrou a supracitada Taxa, sobre
a justificação da Taxa de entrada na cidade de Lisboa, tendo o mesmo abordado o
Autor (utilizando o idioma português) mas não tendo prestado nenhuma informação
de relevo
e)
A informação presente no panfleto
informativo estava escrita somente na Língua Portuguesa
f)
Porém, ao Autor é completamente
perceptível o Idioma português bem como o referido Autor é perfeitamente capaz
de comunicar em Língua Portuguesa, como foi possível constatar ao presente
Tribunal aquando a Audiência Final, pelo que não se levantaria a questão de
haver uma falha de comunicação
g)
O Autor não chegou a entrar de imediato na
cidade de Lisboa, tendo primeiro visitado outros pontos turísticos de Portugal
h)
O Autor chegou a entrar na cidade de
Lisboa e aí ficou alojado durante cinco dias, ao fim dos quais lhe foi cobrada
a taxa de alojamento
i)
Aquando a sua estadia na cidade de Lisboa,
foi cobrada ao Autor uma taxa de cinco euros
j)
Não foi prestada nenhuma informação
adicional sobre a taxa de alojamento na cidade de Lisboa por parte do
Funcionário do Hotel onde o Autor ficou alojado
k)
O autor recebeu uma proposta de negócio aquando
a sua estadia relacionada com a sua função profissional, embora não tivesse
ficado assente em que termos o negócio se processará ou processaria.
l)
Porém, o facto de o Autor ter recebido uma
oportunidade de negócio não retira o carácter lúdico à viagem por ele e pela
esposa realizada
m)
Não se verifica nenhuma conexão de maior
valor entre a taxa existente e a afluência de clientela nos complexos de
restauração de Lisboa
n)
O Orçamento Camarário foi aprovado não
padecendo de nenhum vício, seja competência, legitimidade, prazos ou quórum.
Tal é aferido através da prova documental (vulgo, Acta) apresentada pelo
Município de Lisboa
o)
O Estudo apresentado pelo INE comprova o
facto da capacidade económica dos turistas que atendem à cidade de Lisboa não
ser minimamente afectada pela cobrança de duas taxas de turismo vulgo, entrada
na cidade (de um euro) e de alojamento (de cinco euros)
p)
A reprodução mecânica apresentada perante
o presente Tribunal não comprova a falta de afluência de clientela perante os complexos
de Restauração de Lisboa, podendo as duas imagens atender a diferentes
circunstâncias factuais (condições climatéricas, motivo de greve, etc…)
q)
Os complexos de Alojamento de Lisboa não
são afectados pela diminuição de clientela face à cobrança da Taxa, dado o seu
valor irrisório e a capacidade económica supracitada da população turística em
Lisboa
r)
Não se afere nenhuma vinculatividade
jurídica em relação ao destino das receitas provenientes das taxas de turismos
serem aplicadas num Centro de Congressos.
ii)
Matéria
de Direito
Para ser apreciada a
matéria de direito atender-se-á a cada um dos pedidos formulados pelo Autor e
dentro de cada pedido apreciar-se-á cada fundamento em específico alegado. Deve
ter-se em conta que nos termos do artigo 5.º/3 do Código de Processo Civil
(regra aplicável no corrente processo) «O juiz não está sujeito às alegações
das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de
direito».
1. Pedido de impugnação
do acto administrativo de liquidação da taxa de alojamento
Vem o autor pedir ao
tribunal a impugnação do acto administrativo de liquidação da taxa com
fundamento na inexistência de taxa e sim de um imposto, nos termos do
Art.50º/1. Exercendo o seu direito ao contraditório, o réu vem alegar que o
acto é inimpugnável por falta de impugnação graciosa necessário.
Esta necessidade existe
em relação de especialidade reconhecida pela doutrina e outra jurisprudência
com o Art.51º/1 que, por sua vez, estabelece um critério de impugnabilidade
bastante mais abrangente ao determinar impugnáveis todos os actos lesivos dos
particulares pelos seus efeitos externos. Esta especialidade tem sido defendida
por importantes autores na área do contencioso como Vieira de Andrade e Aroso
de Almeida. Na verdade o critério de impugnabilidade dos actos firmado no
Art.51º/1 incorpora a linha subjectivista da reforma que lhe deu vigor e
destarte e acima de tudo uma consagração inequívoca do Art.268º/4 que tanto
esperara por um preceito de lei ordinária lhe trazer aplicação prática.
Não alongando a análise
da extensa doutrina sobre este tema desenvolvida, dir-se-á que a doutrina que
defende a manutenção do recurso hierárquico necessário e das restantes
impugnações graciosas em especialidade com a regra geral da mera lesão de
interesses e direitos dos particulares, contida no 51º/1, fá-lo numa base de
interpretação restritiva daquilo que se afigura como a vontade de legislador.
Pereira da Silva vem imediatamente contrariar esta tese incompatível com a sua
defesa da linha subjectivista em que o critério para contender um acto
administrativo seria, irrevogavelmente a lesão ao particular. Está, para o
professor, desta forma, novamente a limitar-se o acesso à justiça que tão
criticado fora e que despoletara uma mudança que resulta na firmação do Art.51º.
Embora o legislador não tenha disponibilizado uma solução para esta celeuma
doutrinário, a doutrina e a jurisprudência têm adoptado a posição dos
professores Aroso de Almeida e Vieira de Andrade.
Ora não há qualquer
impugnação graciosa do acto em questão pelo autor.
Mas o tribunal não pôde
deixar de, nesta questão, tomar a posição, ainda não adoptada em
jurisprudência, de considerar que em razão do Art.51º/1 e da norma
constitucional do 268/4 que denotam notória vontade de retirar a necessidade
característica da impugnação administrativa e conferir-lhe utilidade ao invés
de restringir o acesso à justiça dos particulares. Caducam todas as normas que
prevejam necessidade de recurso hierárquico ou qualquer outro meio gracioso.
Isto porque estas normas se encontram em desconformidade grave com a lei e a
constituição.
Não há, parece ao
tribunal, motivo algum para não permitir ao particular o acesso à justiça, um
valor fundamental e pelo qual se pugna acerrimamente num contencioso de plena
jurisdição e que cada vez mais se liberta dos grilhões das influências que
deixou para trás, a infância traumática da Administração agressiva.
Outrossim, vem ainda o
Réu alegar que o Autor não pode impugnar o acto por falta de interesse
processual sendo que o Autor pagou, efectivamente, a taxa porquanto aceitou o
acto administrativo de cobrança, sendo que o “barafustar” não consubstancia
forma de reserva suficiente nos termos do 56º/2.
Ora, antes de mais,
cumpre salientar que para efeitos de decisão se toma em conta o pagamento em
sede de contencioso administrativo e não tributário. Assim sendo, temos então
um acto por parte da administração, de imposição da taxa e uma reacção de um
particular.
Diz a maioria da
doutrina, que a aceitação do acto administrativo se trata de algo próximo da
renúncia ao acesso ao contencioso para impugnação do mesmo. Tal entendimento
fica também, assente, no Art.56º/2 quando descreve a aceitação como a prática
de um acto incompatível com a propositura de acção de impugnação contra o
mesmo. Diz-se assim que este acto incompatível, esta reacção do particular tem
de ser manifestante da vontade de não impugnar.
Ora decidiu o tribunal quanto aos factos que os meios de prova eram
inconclusivos para determinar se de facto foi aceite sem reservas o acto
administrativo de cobrança. Diz Mário Aroso de Almeida que é imperativa a
aceitação incondicionada e sem reservas. Apesar do pagamento do acto, tendo em
conta as circunstâncias, não pode considerar-se haver um acto, da parte do
autor, incompatível com a impugnação contenciosa do mesmo. Ainda que houvesse,
Vasco Pereira da Silva conforma esta situação como passível de originar sempre
um retrocesso na medida em que quem aceita, não deve ver o seu direito
fundamental de acesso à justiça administrativa confinando a esse momento, pelo
que poderá sempre mais tarde vir a impugnar o acto.
Apesar de uma posição
sensível e, novamente, das mais controversas e menos sindicadas do Professor
Vasco Pereira Silva, pareceu ao tribunal determinante relevar que o direito
fundamental contido no Art.268º/4 da CRP e manifesto em preceitos como o
Art51º/1 ou nesta clausula no nrº2 do Art.56º é absolutamente impreterível.
Neste sentido (1) não há
meios de prova suficientes para decidir se o Autor aceita sem reservas e
incondicionalmente e (2) mesmo que assim fosse o direito de recorrer ao
contencioso, desde que tempestivamente, fique precludida por qualquer das
reações do particular ao acto da administração.
É importante ter em conta
que o Autor era um estrangeiro em viagem que em tudo desconhecia os
procedimentos administrativos portugueses e que confrontado com o acto
administrativo via-se compelido a pagar, independentemente do que tenha
expressado. Tendo em conta esta posição enfraquecida do particular retirar-lhe
a possibilidade de impugnação (cf. Art.268º/4) parece injusto e infundado até
porque essa reação não tem fundamento jurídico. Realçar ainda que o acto de
pagamento não parece em nada incompatível com a impugnação do acto.
Ainda quanto à taxa
específica de entrada no município, no Aeroporto, ficou provado que
esclarecimentos sobre a taxa não foram prestados, em parte por falta de
diligência do Autor. Destarte acresce assim a tudo o que se já disse sobre a
aceitação do acto administrativo que a reacção do Autor ao acto administrativo
não era então “livre” por falta de esclarecimento sobre o que estava a ser
pago.
Desta forma também Aroso
de Almeida consideraria o acto não aceite.
Por tudo isto se
considerou que não há qualquer problema com a impugnabilidade do acto ou com o
interesse do autor e, contudo, o tribunal decide pela improcedência do pedido
de impugnação do acto seja a que título for quer nulidade, quer anulabilidade,
pelo já supra exposto. O fundamento com que o Autor vem formular este pedido é
de que esta “taxa” não se trata na verdade de uma “taxa” e sim de um imposto
oculto com a sua génese fundada na violação do princípio da legalidade
Ora o tribunal já decidiu
no sentido contrário e aceitou a demonstração da existência de uma taxa, no
sentido do alegado pelos réus, pelo que o pedido de impugnação não gozaria de
quaisquer fundamentos.
2. Pedido de declaração
da ilegalidade das normas 68º a 77º, responsáveis pela criação da Taxa
Municipal Turística
De declaração de
ilegalidade das normas 68º a 77º, responsáveis pela criação da Taxa Municipal
Turística, aqui incluídas tanto a modalidade de “Taxa de Dormida” bem como a
“Taxa de Chegada”. Introduzindo-as ao
Regulamento Geral de Taxas, Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa.
(Documento em anexo à contestação)
Quanto à impugnação das
normas nos termos do artigo 72º/1 do CPTA, os autores, embora peçam a
declaração de ilegalidade das normas, não referem concretamente o seu pedido,
já que existem duas modalidades, a saber: artigo 73º nº1 CPTA: pedido de
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e do mesmo artigo, o seu numero 2: declaração de ilegalidade com
efeitos circunscritos ao caso em concreto.
Na primeira modalidade as
normas são mediatamente operativas, sendo assim a formulação do pedido de
declaração de ilegalidade com força obrigatória geral apenas conduz à
eliminação da norma da ordem jurídica se já tiver ocorrido a sua desaplicação
em três casos concretos. É necessária uma desaplicação sucessiva. Nenhuma das
partes alegou que tenha ocorrido efectivamente essa desaplicação, assim o
pedido de declaração de ilegalidade da norma com força obrigatória geral não
prossegue.
Consequentemente apenas nos compete apreciar o
pedido de declaração de ilegalidade das normas segundo o artigo 73º nº2. Para
isso é necessário analisar o requisito de aplicação deste artigo: estarmos
perante normas imediatamente operativas. O que significa dizer que é
indispensável que os efeitos das normas se produzam imediatamente, sem
necessidade de um acto administrativo de aplicação.
Não se coloca qualquer problema
relativamente à tempestividade da impugnação, esta não se encontra sujeita a
prazo, podendo a declaração de ilegalidade ser “pedida a todo o tempo” nos
termos do artigo 74º do CPTA.
Assim a declaração de
ilegalidade diz respeito aos casos em que a norma regulamentar lese
directamente os destinatários sem que haja lugar à adopção de actos concretos
de aplicação. Temos como exemplo as normas que impõem a proibição de uma
conduta. Nestes casos, o CPTA prevê a possibilidade da impugnação directa da
norma regulamentar, embora tenha apenas como finalidade obter, da parte do
tribunal, uma recusa de aplicação da norma. Mesmo que as normas regulamentares
responsáveis pela criação da Taxa Municipal Turística não sejam imediatamente
operativas mas possam vir (eventualmente) a lesar os particulares, por ser
previsível que se venha a efectuar um acto administrativo de aplicação, as
normas seriam inimpugnáveis nos termos do artigo 73º/2 do CPTA, pois este
tribunal adopta aqui uma interpretação restritiva.
Consideramos que as
normas responsáveis pela criação da Taxa Municipal Turística não são
imediatamente exequíveis. No momento da sua entrada em vigor não surgiu qualquer
consequência desfavorável, não ocorreu nenhuma lesão directa na esfera jurídica
do autor, na medida em que para que ocorra efectivamente essa lesão é sempre
necessário que exista um acto administrativo de aplicação, neste caso em
concreto será o acto de cobrança da dita Taxa. Assim não podemos considerar o
pedido de declaração de ilegalidade da norma com efeitos circunscritos ao caso
em apreço, pois a norma não produz imediatamente os efeitos lesivos,
necessitando para tal de um acto de cobrança por parte dos estabelecimentos de
alojamento de Lisboa bem como do aeroporto. Só com esse acto é que se pode
dizer que ocorreu uma lesão na esfera patrimonial do autor.
Assim o tribunal
considera que as normas em causa não são dotadas de operatividade imediata contrariamente
ao exigido pelo respectivo artigo.
Contudo os autores pedem
a declaração de ilegalidade, fundamentando que estamos perante um Imposto e não
uma Taxa, e assim estávamos perante uma inconstitucionalidade. Contudo o que
está em causa é efectivamente uma taxa como iremos demonstrar.
A Constituição consagra
no art.238º/4 autonomia tributária às Autarquias Locais, nos casos e nos termos
previstos na lei, pelo que a Assembleia Municipal tem poderes para criar e
aplicar taxas enquanto tributos de acordo com o art. 20º do Regime Financeiro
das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, pelo que o regime de criação
e aplicação das taxas deve atender ao Regime Geral das Taxas das Autarquias
Locais. Verifica-se portanto que o pressuposto no que toca à Competência do
Município está preenchido. Falta somente aferir se estamos perante uma
verdadeira taxa ou um imposto disfarçado. Com efeito, a grande distinção
existente entre os dois tributos baseia-se na sinalagmaticidade das Taxas e na
unilateralidade dos Impostos. O presente Tribunal concluiu que a presente taxa
não poderá ser interpretada como um imposto disfarçado. Com efeito, os sujeitos
passivos a quem é cobrada a referida taxa vão usufruir de um conjunto de
serviços públicos e infra-estruturas, previamente criados para satisfazerem as
necessidades dos sujeitos que irão aproveitar tais espaços dentro de uma
perspectiva lúdica. Poderemos enumerar algumas das contrapartidas que os
turistas enquanto público-alvo desta taxa irão gozar: guias turísticos, mapas,
infra-estruturas de qualidade no que toca a ciclovias e zonas pedonais, eventos
culturais sem quaisquer custos extra, etc…
Conclui-se portanto que
existe uma relação directa entre o custo das taxas em questão e os benefícios
que os sujeitos passivos susceptíveis de pagarem a taxa vão ganhar. Dado o
valor diminuto da referida taxa, verifica-se que a contraprestação aplicada a
partir dos serviços de cariz público que o Município de Lisboa tem prestado de
modo a persuadir a população estrangeira a escolher Lisboa enquanto destino
turístico está de certo modo contrabalançada face ao valor que é cobrado em
sede de Taxa turística. Noutra sede, não se verifica também a questão de estarmos
perante um entrave ao pilar comunitário de livre circulação de pessoas. Com
efeito, nem sequer é possível enquadrar a presente taxa como uma taxa
alfandegária. As taxas alfandegárias dizem somente respeito a produtos e
mercadorias, não podendo serem equiparadas perante a circulação de pessoas.
Verifica-se portanto que os pilares comunitários não são violados, na medida em
que a livre circulação de pessoas deve ser encarada de uma perspectiva
económica e desburocratizadora, no sentido de facilitar a entrada e saída de
pessoas perante um conjunto de Estados Membros que permitem a livre circulação
tanto a título de habitação, trabalho ou lazer, não sendo necessários
procedimentos de fundo para que a deslocação se realize perante os respectivos
Estados Membros. Ora, o que está em causa é a cobrança de uma taxa que tendo no
seu núcleo uma ideia de sinalagma, irá permitir aos sujeitos passivos o gozo de
uma contraprestação. Não se verifica nenhum entrave de cariz comunitário à
cobrança desta taxa, a qual não vai obstar à continuidade da livre circulação
de pessoas. Com efeito, esta taxa teve na sua génese, a tributação de turistas,
pessoas que tenham como objectivo ao entrarem em Portugal e mais
especificamente em Lisboa, a injecção de capital por força do sector turístico,
através de actividades de recreio. Não procede portanto o argumento da taxa
turística equivaler a um entrave contra o pilar comunitário de livre circulação
de pessoas.
Por outro lado, em relação à invalidade do
Regulamento, tal pode resultar da violação de disposições constitucionais e
esta pode ser conhecida através do processo de impugnação de normas (72º/1
CPTA). Muito embora os Tribunais Administrativos possam desaplicar quaisquer
normas que julguem inconstitucionais, essa desaplicação só pode ocorrer por via
incidental, na sequência da impugnação de um acto administrativo. Esse pedido
de impugnação foi realizado, foi pedida a impugnação do acto de cobrança como
verificámos supra, mas também este pedido não é atendível. Como dizem Mário
Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA e ETAF anotados,
p.440, «O que se permite aos Tribunais
Administrativos é coisa diferente: é que, num processo que não tenha por
objecto a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral do regulamento,
mas uma outra pretensão ou pedido, desapliquem o regulamento inconstitucional
ou qualificadamente ilegal aos efeitos submetidos a julgamento, é dizer, que
julguem incidentalmente dessas questões e vícios regulamentares, com efeitos
circunscritos ao processo em causa»
Concluímos pelo exposto
que não se descortina uma desconformidade com a lei pois estamos perante uma
taxa, não poderá haver lugar à declaração de ilegalidade das normas.
3 - Pedido de
Ressarcimento dos danos devido à perda de negócio no Perú durante a permanência
do Autor em Portugal por danos emergentes e lucros cessantes
O autor demandou o
Município de Lisboa em consequência dos prejuízos que alega ter sofrido por
causa da perda de negócio no Perú durante a permanência em Portugal. Ora o
Município de Lisboa é uma pessoa colectiva pública do tipo territorial
integrada na Administração local, e portanto está em causa a responsabilidade
civil do Estado no exercício da função administrativa. Correspondem ao
exercício da função administrativa as acções e omissões adoptadas no exercício
de prorrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de
direito administrativo (1.º/2 do RCEEP).
A responsabilidade da
Administração consiste na obrigação jurídica que recai sobre qualquer pessoa
colectiva pública de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares,
seja no exercício da função administrativa, seja no exercício de actividades de
gestão privada[1].
Encontra-se consagrada no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa e
regulada pela Lei n.º 67/2007. A responsabilidade civil extracontratual por
facto ilícito apresenta cinco pressupostos:
i)
O facto, que é um acto de conteúdo
positivo ou negativo, consubstanciado por uma conduta de um órgão ou seu
agente, no exercício das suas funções e por causa delas;
ii)
A ilicitude, traduzida na
violação por esse facto de disposições ou princípios constitucionais, legais ou
regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de
cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente
protegidos (9 do RCEEP);
iii) A
culpa, como nexo de imputação ético-jurídico que liga o facto ao agente,
não sendo necessária uma culpa personalizável no próprio autor do acto,
bastando uma culpa do serviço, globalmente considerado
(10 do RCEEP);
iv) O dano, lesão ou prejuízo de ordem patrimonial ou não patrimonial,
produzido na esfera jurídica de terceiros;
v)
O nexo de causalidade entre o facto e o
dano.
A verificação destes
pressupostos implica a constituição de uma obrigação de indemnizar (7.º/1 e 3
do RCEEP).
No caso concreto, não
estão verificados os pressupostos da ilicitude e nexo de causalidade. Quanto ao
primeiro, o Tribunal concluiu que o tributo em causa é uma taxa e não um
imposto, e portanto o acto de cobrança daquela não padece de nenhuma ilicitude
por violação do princípio constitucional da legalidade, nomeadamente a sujeição
da criação de impostos à reserva de lei formal. Quanto ao segundo, o nexo consiste
na interacção causa/efeito, de ligação positiva entre a lesão e o dano, através
da previsibilidade deste em face daquele, a ponto de poder afirmar-se que o
lesado não teria sofrido tal dano se não fosse a lesão. Efectivamente não é
previsível que ocorra a perda de negócio por parte do autor em virtude da
cobrança de uma taxa. Mesmo que a taxa fosse ilícita pelas razões apontadas
pelo autor, este teria sempre inúmeras hipóteses para evitar tal perda de
negócio. Desta forma, o ato de cobrança da taxa não é adequado produzir o dano.
DECISÃO
Feita
a apreciação das várias questões suscitadas, cumpre tomar uma decisão quantos
aos pedidos que directamente foram formulados pelas partas a este Tribunal.
Assim sendo, quando ao pedidos do
Autor:
a) Impugnação do acto administrativo de liquidação das taxas de
alojamento;
Improcedente. A taxa não sofre de qualquer ilegalidade e
consequentemente a sua cobrança é, também ela, válida e conforme à lei.
b) Declaração de ilegalidade das normas 67º. a
77º. responsáveis pela criação da Taxa Municipal Turística;
Improcedente. O Orçamento Camarário no qual consta a norma que
vem criar a taxa em causa não sofre de qualquer ilegalidade procedimental ou
substantiva como foi comprovado.
c) Ressarcimento dos danos devidos à perda de
negócio no Perú, durante permanência do Autor em Portugal, por danos emergentes
e lucros cessantes;
Improcedente. Os pressupostos para a aplicação do regime de
responsabilidade civil extracontratual não estão preenchidos pelo que não poderá
haver lugar a qualquer indemnização.
d) Condenação do Réu nas custas do
Processo
Improcedente. As custas do Processo serão suportadas pelo Autor
em conjunto com os dois Assistentes.
Quanto ao
pedido da Associação dos Hotéis Históricos de Lisboa:
a)
Impugnação de acto
administrativo de criação e aplicação de uma taxa turística emitida pelo
Município com vista à declaração da sua ilegalidade
Improcedente. Semelhante ao pedido dos Autores, tanto a taxa
como o procedimento que a criou não sofreram de qualquer irregularidade pelo
que se concluiu pela legalidade da taxa, bem como da sua cobrança.
Quanto ao
pedido da Associação dos Restaurantes e Tascas Finas de Lisboa:
a)
Declaração de ilegalidade
da norma que cria a taxa em sede de Orçamento Camarário.
Improcedente. Tal como ficou provado através de prova documental
apresentada pelos Réus e discutido em sede de Audiência Final, o Orçamento
Camarário foi aprovado respeitando todas as exigências legais. Resulta na
consequente legalidade da norma que cria a taxa e na sua cobrança, de acordo
com a fundamentação já apresentada.
Quanto ao Réu:
O Tribunal absolve o Réu da instância e de todos os pedidos
apresentados.
OS JUÍZES
DECLARAÇÃO DE VOTO DE VENCIDO
Não consigo concordar com
o sentido da votação que fez vencimento por este tribunal, ou seja, eu não
considero que a razão esteja do lado do Município de Lisboa e, do mesmo modo,
não consigo concordar com a qualificação, por este tribunal, de que o tributo
cobrado ao Autor, tanto no aeroporto bem como no hotel, seja uma taxa e como
tal o Município tenha a possibilidade de cobrar este mesmo tributo.
Sendo que os tributos são
tipificado pela Lei Fiscal[2]como impostos, taxas e
contribuições especiais, nos termos do art.º 4.º da LGT, temos que atendendo
aos pressupostos de criação destes tipos de tributos, sabemos que os impostos
são criados pela Assembleia da República, ou pelo Governo, desde que
devidamente autorizado pela AR (art.º 165.º/1, al. i), conjugado com o art.º 103.º/3 da Constituição), as taxas são
criadas pela Assembleia, mais concretamente, o seu Regime-Geral, também de
acordo com o disposto na al. i, do
n.º 1 do art.º 165.º da CRP, mas em que as Regiões Autónomas e as Autarquias
Locais têm competência para criar e cobrar taxas, nos termos dos art. 227.º/1,
al. i) e 238.º/4 da CRP, bem como o
Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais[3], no seu art.º 7.º, sendo
que é da competência das autarquias locais a criação deste tipo de tributos.
Este caso é um daqueles
casos clássicos de distinção entre Impostos e Taxas, e quem deverá ser o
sujeito passivo desses mesmos tributos. No caso em análise, um cidadão
estrangeiro, que visitara Portugal, aterrou no Aeroporto Internacional de
Lisboa, sendo que lhe foi exigida uma taxa por tal aterragem, por parte do Município
de Lisboa. O Autor, que não estava de visita imediata a Lisboa, mesmo assim
foi-lhe exigido o pagamento de tal tributo. A questão levantada aqui nesta
situação foi a de, alguém, apenas por aterrar em solo português, mais
concretamente no aeroporto da cidade de Lisboa, é a de saber se este cidadão,
como qualquer outro deveria ou não de pagar tal tributo, exigido pelo dito Município,
assumindo a posição de réu no processo movido pelo Autor. Mais tarde, durante a
sua visita a Portugal, ele deslocou-se à capital e aí ficara durante uns dias,
pelo que lhe foi exigido o pagamento de uma taxa turística, aquando da sua
hospedagem num hotel histórico da cidade. Mais uma vez aqui se colocou a
questão de saber se o Município podia ou não cobrar tal tributo ao turista,
pelo que este é um caso de Contencioso Tributário, a decidir neste Juízo
Administrativo e Tributário de Lisboa.
Esta declaração de voto
apenas vai se centrar sobre a distinção entre impostos e taxas, porque a partir
daqui, a decisão teria um conteúdo completamente diferente, consoante se
considere que o tributo exigido correspondesse a uma taxa ou a um imposto.
Antes de mais, os
pressupostos de criação de um e outro tributo são bastante diferentes um do
outro, pelo que cumpre relacionar os factos do caso com os pressupostos de
criação e aplicação de tais tributos.
Sabemos que os impostos
são “prestações pecuniárias, unilaterais,
definitivas e coactivas[4]”. Ou seja, estes tipos de
tributos assentam na capacidade contributiva dos seus devedores (os
contribuintes), revelada através do rendimento, nos termos do n.º 1 do art.º
4.º da LGT. Assim, sabemos que estes tipos de tributos são objecto de criação
por Lei, ou seja, estão sujeitos ao princípio da reserva de lei material e
formal, sendo que compete à Assembleia da República a sua criação, ou ao
Governo, mediante autorização expressa concedida pelo Parlamento, nos termos da
Constituição da República Portuguesa, que se resume ao cumprimento do Princípio
da Legalidade Fiscal.
As taxas são tributos que
assentam, não na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, mas sim no
conceito de bilateralidade, ou sinalagmaticidade, que se traduz no pagamento a
uma qualquer entidade, em troca da prestação de um serviço por essa mesma
entidade. Aqui conseguimos então destrinçar qual a diferença principal entre
imposto e taxa, ou seja, enquanto aquela se traduz numa prestação unilateral,
reiterada, por parte do contribuinte, sem uma contraprestação específica
prestada pela entidade cobradora, que neste caso, será o Estado, a Taxa é uma contribuição
paga pelo contribuinte, mas que tem como correlativo a «prestação de um serviço, a remoção de um obstáculo jurídico ou ainda a
utilização de um bem jurídico», nos termos do n.º 2 do art.º 4.º da LGT.
Ora, como demonstrado anteriormente, em sucessivos acórdãos do Tribunal
Constitucional, sobre a distinção entre Impostos e Taxas, entre os quais os
Acórdão do TC, n.º 274/2004 (taxa de urbanização de Baião) ou o Ac. n.º 357/99
(taxa de urbanização de Amarante[5]), entre outras decisões
jurisprudenciais deste Tribunal Superior, é sempre necessário fazer uma relação
entre o valor pago e o correspectivo serviço prestado pela entidade cobradora,
ou a utilização do domínio público ou ainda a remoção do obstáculo jurídico,
sendo que o pagamento de tal tributo e os pressupostos de pagamento têm que
estar sujeitos ao Principio da Proporcionalidade, pelo que o valor pago não
pode ser manifestamente superior à concessão daqueles serviços.
Feita esta distinção,
temos que fundamentar o nosso desacordo face ao sentido da decisão deste
tribunal.
Atendendo a que o Autor
(Feliciano Yanaqué) aterrou no aeroporto de Lisboa e seguiu para Fátima, antes
sequer de visitar a Capital, não podemos sequer concordar com o Tribunal,
quanto à cobrança de tal taxa, na medida em que fundamentam a mesma pela
utilização de um bem do domínio público, ou seja, o Município fundamenta a
cobrança deste tributo como uma consequência da utilização, tanto de quem desembarca
no Aeroporto ou no Porto de Cruzeiros, de «de
todas as utilidade que o Município de Lisboa oferece» (art.º 55.º da
Contestação). Ora, com esta fundamentação apresentada pela Pessoa Colectiva Ré,
pensamos que estão a fundamentar a sua posição no pressuposto de utilização de
um bem do domínio público, nos termos da 2ª parte do n.º 2 do art.º 4.º da LGT,
sendo que, neste caso, adicionam um outro argumento, como é o de que a
sinalagmaticidade da contraprestação é o «da
disponibilização de um conjunto de serviços por toda a cidade, (…) e que isso
acarreta uma maior pressão acrescida para a cidade, face aquela que resultaria
da pressão já exercida se os serviços e infra-estruturas fossem utilizados
apenas pelos residentes de Lisboa» (art.º 56.º da Contestação). Quanto à
cobrança da Taxa no aeroporto, não podemos concordar com a fundamentação de
utilização de um bem ou infra-estrutura da cidade, porque, como é o
conhecimento generalizado, a exploração do Aeroporto da cidade não é da
competência do Município, mas sim de uma empresa privada, que opera na cidade,
porque é o local onde a mesma infra-estrutura se encontra instalada. Sendo que
os terrenos onde se encontra instalado o aeroporto pertencem ao Estado, e não
ao Município de Lisboa (http://www.dinheirovivo.pt/Imprimir.aspx?content_id=3899306),
então não podia a mesma Pessoa Colectiva exigir aos turistas que aterram nesta
infra-estrutura o pagamento de uma prestação pecuniária de €1 (um euro). Assim,
penso que neste caso não esteja em causa a «utilização
do domínio público, ou a disponibilização de infra-estruturas como sejam os de
ciclovias, utilização de bibliotecas, casas-de-banho públicas e sistema de
limpeza da cidade que vão beneficiar os turistas (…) ou serviços prestados pelo
Município que visam especialmente os turistas – Pontos de informação,
distribuição gratuita de mapas e outros folhetos informativos, informações com
tradução para inglês e/ou outras línguas, entre outros» (artºs 58.º e 59.º
da Contestação), porque se uma cidade que quer ser internacionalmente
reconhecida como destino turístico tem que suportar determinados custos, não
sendo justo a exigência aos turistas que visitam o nosso país o pagamento de
taxas para poderem visitar a cidade, ou para obterem informações traduzidas nos
diversos idiomas, de modo a que a cidade se promova e se faça conhecer aos
milhares de turistas, oriundos de diversos pontos do Mundo, porque isso seria
um retrocesso na promoção internacional do Município, como destino de férias e
turismo em Portugal, para o Mundo. Por isso não concordo com a possibilidade de
o Município cobrar estas “taxas” aos turistas, com base nos argumentos alegados
na sua contestação.
Quanto ao pagamento da
prestação pecuniária no Hotel pelo Autor, de novo nos deparamos com a
possibilidade ou não do Município poder exigir que seja cobrada este valor de
€1 (um euro) por dia, até ao máximo de €6 (seis euros) na hospedagem dos
turistas nos diversos hotéis da cidade. Mais uma vez, não consigo descortinar
como é que o Município tem a competência para cobrar um valor, mesmo que
irrisório, por cada dormida nos hotéis da cidade, porque não se consegue
compreender qual o fundamento de criação e cobrança de tal tributo, por parte do
Município, na medida em que preenche os pressupostos de criação de tal tributo,
nos termos do n.º 2 do art.º 4.º da LGT. Sendo que, os Hotéis são explorados
por entidades privadas, que terão adquirido a propriedade dos terrenos onde
estão instalados ao próprio Município, como é que se compreende a cobrança de
tal tributo pelo Réu, pelo que não se consegue preencher o pressuposto da «prestação de um serviço público ou na
utilização de um domínio público», como nos fala o n.º 2 do art.º 4.º da
LGT, porque se os hotéis, como entidades provadas que são, já estando
instaladas, já terão pago as suas contribuições municipais, quando adquiriram
os terrenos a essa entidade, pelo que não consigo concordar com o sentido da
decisão tomada por este tribunal.
Dahir Bauer
[1] FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I,
Almedina, 2011.
[2] Lei Geral Tributária, Decreto-Lei
n.º 398/98, de 17 de Dezembro, de acordo com a republicação da Lei n.º 15/2001,
de 5 de Junho.
[3] A Lei n.º 53-E/2006, de 29 de
Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 117/2009, de 29 de
Dezembro.
[4][4] Cfr. JOSÉ CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, 7ª Edição, 2012, Coimbra, Almedina, pág. 38 e ss e
J.L. SALDANHA SANCHES, Manual de Direito
Fiscal, 3ª Edição, 2007, Coimbra Editora, pág. 22 e ss.
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