A sanção pecuniária compulsória tem o seu
regime regulado pelo artigo 169.º do CPTA. Outras referências são feitas a esta
figura ao longo do código, nomeadamente nos artigos 44.º, 127.º/2 ou 179.º/3. No direito civil encontramos esta
figura no artigo 829.º-A.
Cabe, antes de mais, delimitar a figura no
âmbito do CPTA.
Tem como principal função a
garantia da tutela jurisdicional efectiva, assim como a imperatividade das
decisões do Tribunal sobre a autoridade administrativa. Cabe identificar
algumas características. Trata-se de uma medida coercitiva para pressionar a
Administração ao cumprimento dos deveres impostos judicialmente. Será
coercitiva no sentido em que funciona como uma ameaça, uma intimação para a
realização da prestação devida. Tem um carácter patrimonial, uma vez que,
quando se verifica que há um incumprimento por parte da Administração das
obrigações e deveres a que estava judicialmente vinculada no prazo fixado,
transforma-se em sanção pecuniária, incidindo sobre o património dos destinatários
da sentença. Será também acessória à prestação principal fixada na sentença,
assim como será condicional, no sentido em que é um meio de coerção que produz
os seus efeitos na hipótese de a Administração não cumprir a obrigação.
Tal medida surgiu no contencioso
administrativo português como uma inovação de grande relevo. Não é imposta à
pessoa colectiva ou, no caso do Estado, ao ministério, mas sim à pessoa
concreta do titular do órgão incumbido de executar a sentença. Enquanto figura
com aplicação no Direito Civil, será importante referir que a mesma, não tem o
mesmo âmbito de aplicação. Estão abrangidas por esta figura, todos os tipos de
obrigações, incluindo as prestações de facto infungível ou obrigações pecuniárias,
contrariamente ao disposto no 829.º-A.
No processo declarativo, a imposição
da sanção deverá ser excepcional: no momento em que o Tribunal condena a
Administração ainda não houve incumprimento da sentença e por isso só poderá
valer enquanto prevenção do incumprimento. Verifica-se apenas em situações em
que há um comportamento que demonstre uma resistência ou uma reacção
aparentemente contrária à ditada na sentença.
Já no processo executivo para o
pagamento de quantia certa ou de facto infungível, a aplicação da sanção pecuniária
compulsória deverá ser ponderada sob pena de haver situações de excesso. Tal
como resulta do artigo 169.º do CPTA, é fixada segundo critérios de
razoabilidade, podendo o seu montante diário oscilar ente 5% e 20% do salário mínimo
nacional mais elevado em vigor no momento. Será de natureza progressiva, uma
vez que por cada dia que passa sem que a sentença se mostre cumprida aumenta a
quantia que o seu destinatário terá de suportar. No CPTA o legislador consagrou
uma modalidade de sanção pecuniária compulsória definitiva. Quando esta é
decretada pelo juiz, torna-se definitiva, não podendo ser alvo de alteração,
supressão ou modificação. O seu poder de intimação é elevado
Luís Manuel Chaves Barroso
Batista, considera que o regime é, de certa forma, desadequado: a partir do
momento em que a sanção produz efeitos podem verificar-se variadas situações
que poderão levar à necessidade de modificação do seu montante. O autor parece
apontar como melhor solução a existência de sanções pecuniárias provisórias,
passíveis de alterações.
O legislador decidiu incidir a
sanção pecuniária compulsória sobre os titulares do órgão que deveriam cumprir
as obrigações impostas na sentença. Parece, nas palavras do autor, uma decisão
pouco satisfatória no sentido em que os titulares dos órgão se distinguem dos
trabalhadores da Administração Pública. Considerando que por detrás das actuações
administrativas estão várias pessoas que determinam a conduta administrativa e
não estão abrangidas pela visão do legislador. O autor considera que só através
de um critério com uma incidência mais ampla, abrangendo também os
trabalhadores que exerçam funções públicas, seria possível dar à sanção pecuniária
compulsória uma eficácia plena. Tal solução é consagrada em Espanha, onde se
prevê a responsabilização das autoridades, funcionários e agentes (112.º LJCA)
Cabe
agora analisar a situação de pluralidade de partes, procurando uma solução para
o regime aplicável.
Existem
situações em
que a sanção pecuniária compulsória incide sobre uma pluralidade de sujeitos.
Pode ocorrer nas situações em que
um autor ou autores accionam vários réus. São situações de coligação em que a
pluralidade de partes assenta numa pluralidade de relações jurídicas, ou litisconsórcio
passivo, voluntário ou necessário, em que é deduzido apenas um pedido contra vários
réus.
Torna-se possível que num
processo possam vir a ser demandadas entidades privadas juntamente com
entidades públicas
Assim sendo, coloca-se o problema de saber o regime jurídico
a aplicar aos sujeitos passivos. A questão desdobrar-se-á entre a aplicação do
artigo 829-A do código civil, ou do 169.º do CPTA, ou de ambos. Quando estão
apenas em causa entidades públicas, ainda que num sistema de pluralidade, a solução
será óbvia: há lugar à aplicação do artigo 169.º Numa situação em que estão
presentes entidades públicas e privadas é necessário decidir.
Como exemplo temos o Acórdão do TCAS de 10/02/2011 que
decidiu aplicar o regime da sanção pecuniária compulsória previsto no CPTA a
entidades privadas.
O autor considera que esta é a
solução mais acertada para garantir a efectividade da tutela. A utilização dos
dois regimes jurídicos revelar-se-ia ineficaz. O artigo 829-A consagra uma
amplitude mais reduzida nomeadamente no que respeita ao seu limite a prestações
de facto infungíveis ou no limite do valor para a sanção, inexistente no regime
civil. Assim, surge a aplicação de uma sanção com a mesma eficácia e limites.
Seguindo esta linha de raciocínio
e excluindo a aplicação simultânea dos regimes, parece adequado optar-se pelo
regime do CPTA. Seria no nosso entender desadequado, aplicar um regime mais
amplo da sanção pecuniária aquando das relações entre entidades unicamente públicas
e um regime mais restrito no confronto entre entidades públicas e particulares.
Seria este o resultado obtido se se optasse pelo artigo 829.º-A. Uma outra
desigualdade existiria, quanto ao valor da sanção. Quais seriam os motivos a
justificar, perante o confronto com entidades de natureza diversa, para um
regime muito alargado do valor a pagar? Parece poder afirmar-se que desta se
forma, se confrontariam valores mais altos do sistema, como o próprio principio
da igualdade.
Assim sendo, tem razão o referido
Acórdão, que procurou, no conflito, a solução mais generalizada e justa.
Bibliografia:
Ac. Tribunal Central
Administrativo do Sul processo nº 06347/20
ANDRADE, José Carlos Vieira de - A Justiça Administrativa, Almedina 2014
BATISTA, Luís Manuel Chaves
Barroso - A sanção pecuniária no
contencioso autárquico
Maria Joana Rodrigues
22093
Visto.
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