Dos Processos Urgentes: A relação entre o Contencioso Pré-Contratual e as Providências Cautelares em especial

por Teresa Mouro, aluna n.º 21972

O tempo urge e existem determinadas questões que devem receber uma rápida resolução judicial. Questões essas que não devem e não podem, pelo seu mérito, demorar a decidir o tempo que é tido como normal para a generalidade dos processos. Atendendo a tais necessidades, a Reforma do Contencioso Administrativo introduziu a figura dos Processos Urgentes, a que o CPTA dedica o Título IV. Todavia, se hoje aparece autonomizado em duas categorias – vulgo: impugnações relativas a eleições administrativas e à formação de certos tipos contratuais; e intimações para prestação de informações e para protecção de direitos, liberdades e garantias -, à luz do anterior regime, o conceito de processo urgente confundia-se e extinguia-se no conceito de procedimento cautelar, visto que se apresentava como uma característica e não como uma forma de processo, conforme o disposto no artigo 36º, n.º 1 do CPTA. É a relação entre estas duas figuras – mais concretamente, no contencioso pré-contratual, regulado nos artigos 100º a 103º, e os procedimentos cautelares, artigo 112º e seguintes -, que vai merecer a nossa atenção nas próximas linhas.

O contencioso pré-contratual define-se como o conjunto de garantias jurisdicionais de tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, face a actos administrativos e normas conformadoras dos procedimentos de formação dos contratos elencados de forma taxativa no nº 1 do artigo 100º, que lesem esses mesmos direitos ou interesses. Como refere o supracitado artigo, trata-se, na ver­da­de, de es­ta­be­lecer um regime específico pa­ra a impugnação con­tenciosa dos actos ad­mi­nis­tra­­tivos pra­ticados no âmbito do procedimento de for­mação de certos e determinados tipos contratuais públicos: os contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras pú­bli­cas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens. Contudo, importa salientar a extenção da aplicação desta forma de processo a actos jurídicos que não são actos administrativos. É o que sucede com o programa do concurso, o caderno de encargos e os demais do­­­cu­mentos conformadores do procedimento de formação do contrato, que, pelo seu conteúdo genérico, não devem ser qualificados como actos administra­ti­vos (artigo 100º, nº 2). É também o caso dos actos jurídicos praticados por sujeitos privados, no âmbito de pro­­cedimentos pré-contratuais de direito público (ar­ti­go 100º, nº 3). Está, neste último do­mí­­nio, a pensar-se nos casos em que pes­so­as colectivas de direito privado são obrigadas por lei a adoptar — ou, em todo o caso, op­tam por adoptar — pro­ce­di­men­tos pré-contratuais previstos e re­gu­la­dos por nor­mas de direito público.

A sujeição do contencioso pré-contratual ao regime autónomo dos processos urgentes, enquanto processo de “tramitação especial”, foi feita através de uma delimitação negativa – visto que o artigo 46º, nº 3 exclui de forma expressa os actos praticados no âmbito dos procedimentos para a formação de contratos previstos no artigo 100º, n.º1 – e de uma delimitação positiva – por se considerar que apenas os procedimentos para a formação de contratos elencados no artigo 100º, nº1 ficam sujeitos à disciplina do contencioso contratual, ainda que se estenda o seu âmbito de aplicação material aos números 2 e 3 do presente artigo. E resultou da necessidade de assegurar duas ordens de interesses: promover a transparência e a concorrência, garantindo, simultaneamente, o início rápido da execução dos contratos e a respectiva estabilidade depois de celebrados, de modo a proteger os interesses públicos em causa e os interesses dos contratantes.

Não obstante de se tratar de um processo instituído em razão da urgência na obtenção de uma decisão de fundo sobre o mérito da causa, o contencioso pré-contratual pode inclusivamente ser articulado com os processos cautelares previstos no artigo 112º e seguintes, de modo a que se acautele de melhor forma os interesses legalmente protegidos e os direitos dos particulares, evitando, assim, os efeitos lesivos do acto ou norma que pretendem ver impugnados. Desta feita, tendo em consideração a natureza acessória e desprovida de autonomia dos processos cautelares, concluímos que entre eles e o contencioso pré-contratual se estabelece uma relação de dependência, na medida em que será neste último que, sem prejuízo do preceituado no artigo 121º, se decidirá sobre o mérito da questão. 

Por último, não poderíamos finalizar o estudo da relação entre o contencioso pré-contratual, enquanto processo urgente, e os procedimentos cautelares sem antes fazer uma breve referência ao regime específico do artigo 132º, atinente às providências relativas aos procedimentos de formação de contratos. Nos termos do n.° 1 do artigo 132º, quando estejam em causa a anulação ou declaração de nulidade ou inexistência jurídica de actos administrativos relativos à formação de contratos, podem ser requeridas providências destinadas a corrigir a ilegalidade ou de impedir que sejam causados danos aos interesses em presença, incluindo a suspensão do procedimento de formação do contrato. Daqui resulta que, aparentemente, o mesmo apenas se aplica à impugnação de actos administrativos, não prevendo a adopção de providências cautelares para evitar a produção de efeitos lesivos resultantes de normas conformadoras ilegais, o que nos leva a concluir pela não coincidência com os objectivos do contencioso pré-contratual. Tal posição encontra acolhimento por parte de alguma doutrina, que entende não haver periculum in mora, derivado o facto das normas conformadoras dos procedimentos pré-contratuais serem conhecidas desde o início do concurso e, como tal, o processo urgente, previsto no n.º 2 do artigo 100º, é considerado suficiente para acautelar os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. Porém, quando confrontado com o n.º 7, deparamo-nos com uma referência expressa à impugnação das disposições conformadoras dos procedimentos pré-contratuais, pelo que entendemos que o legislador pretendeu que este regime cautelar específico também se aplicasse à impugnação de norma.

Concluindo, quanto aos critérios de decisão das providências cautelares, resta-nos fazer referência a dois aspectos intimamente relacionados com o contencioso pré-contratual. No início deste artigo caracterizámos os processos urgentes, como processos que visavam a obtenção, de modo célere, de uma decisão quanto ao mérito da causa. Este continua a ser o âmago dos processos urgentes. Contudo, no âmbito dos procedimentos cautelares, e sobretudo no que toca aos critérios de decisão, vemos que existem disposições que transformam o próprio procedimento cautelar em meio de decisão do mérito da causa, ainda que na pendência de um processo urgente como seja o contencioso pré-contratual. 

Desde logo, o próprio artigo 120.°, n.° 1, al. a) prevê que o tribunal decrete a providência cautelar quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado, declarado nulo ou inexistente. Não sendo esta, à semelhança das demais, uma definição expressa da antecipação da decisão do mérito da causa, não deixa de ser, de facto, uma decisão de fundo, na medida em que o decretar da providência cautelar tem como fundamento a invalidade do acto em causa. Ainda assim, no já nosso conhecido nº 7 do artigo 132º, previu-se expressamente a possibilidade do juiz, desde que demonstrada a ilegalidade da especificação contida nos documentos do procedimento, corrigir essa ilegalidade, através dos seus amplos poderes de pronúncia, decidindo assim do fundo da causa, segundo o artigo 121º.

O artigo 121.° é aquele que mais directamente contende com o contencioso pré-contratual enquanto processo urgente, na medida em que o legislador prevê, em sede de procedimento cautelar, a antecipação da decisão sobre o mérito da causa, quando seja manifesta a urgência definitiva, desde que tenham sido trazidos ao processo todos os elementos, pode o tribunal antecipar o juízo sobre a causa principal. Sendo certo que a decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal é ela própria sindicável, a mesma contende com o carácter urgente do contencioso pré-contratual e aquilo que o caracteriza. Pois, o que se ganha em tempo, perde-se em garantias próprias do contencioso pré-contratual, levando-nos isto a criticar a actuação do nosso legislador, que estatuiu um regime específico para os procedimentos cautelares relativos a procedimentos pré-contratuais e não aproveitou para afastar a aplicabilidade do artigo 121.° ao contencioso pré-contratual.

Bibliografia:

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