Um olhar sobre o artigo 161º do CPTA - o que é, para que serve, como usar?

       

O art.º 161º do CPTA tem como epígrafe “Extensão dos efeitos da sentença”. Antes de mais, importa explicar, em breves palavras, o que é este mecanismo e para que serve. Ora, a extensão dos efeitos da sentença (a casos idênticos no contencioso administrativo) é, como refere JOÃO TIAGO SILVEIRA, um mecanismo que permite ao particular, que se encontra numa situação idêntica à de casos julgados pelos tribunais administrativos e com sentença transitada em julgado, estender os efeitos de uma dessas sentenças ao seu caso concreto, por não apresentar especificidade em face daquelas. O nº 2 vem acrescentar que tal ferramenta poderá ser utilizada quando tenham existido cinco sentenças transitadas em julgado no mesmo sentido ou, no caso de se tratar de uma situação de processos em massa, tenham sido decididas em três casos os processos selecionados segundo o disposto no art.º 48º.

Este mecanismo tem como objectivo, em termos práticos, o descongestionamento dos tribunais administrativos e evita o fenómeno de massificação processual; ademais, promove a igualdade de tratamento relativamente a situações que, entre si, são idênticas. E, por fim, garante uma resposta rápida na solução de questões que opõem a administração pública aos particulares.

O âmbito de aplicação desta norma vem previsto no art.º 161/1 que contém uma previsão ampla, abrangendo qualquer pedido que caiba no contencioso administrativo. Importa referir que, pese embora o facto do nº2 se referir apenas à “(...) sentença (...) que tenha anulado...”, o mesmo não significa que este não abranja a nulidade, pois utiliza-se a expressão “anulado” em sentido amplo, caindo aqui as situações consideradas pelo tribunal administrativo anuladas, nulas ou até mesmo inexistentes. Porém, no que respeita à extensão dos efeitos de sentenças a pedidos cautelares, o caso muda de figura, pois o art.º 161º prende-se com decisões principais e definitivas, o que vai contra a própria natureza do procedimento cautelar e, por isso, não poderá nestes casos funcionar o mecanismo aqui previsto.

Relativamente aos requisitos deste artigo, o TCA (Sul) tem apontado em diversos acórdãos (vide exemplo nos processos nº 07383/11 e 05701/09) quatro requisitos, nomeadamente i) que o requerente se encontre na mesma situação jurídica da pessoa a que se reporta a sentença transitada em julgado; ii) que, quanto ao requerente, não haja sentença transitada em julgado; iii) que os vários casos já decididos sejam perfeitamente idênticos; iv) que, no mesmo sentido, tenham sido proferidas 5 sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse mesmo sentido tenham sido decididos em 3 casos os processos seleccionados segundo o disposto no art.º 48º.  JOÃO TIAGO SILVEIRA, nos Estudos em Homenagem a Miguel Galvão Teles (Volume I), no seu artigo sobre a extensão dos efeitos de sentenças, acrescenta a estes requisitos outros tantos relativos, nomeadamente, ao decurso do prazo de prescrição, à existência de um processo judicial pendente caso existam contrainteressados (art.º 161/5), à apresentação de requerimento à entidade administrativa demandada, à impossibilidade de apresentação do pedido após o decurso do prazo e à impossibilidade de apresentação do pedido quando o acto tenha sido aceite. Vou-me, no entanto, pronunciar apenas sobre dois deles que considero que criam mais dúvidas e necessitem de esclarecimento e que têm gerado mais polémica...

O artigo 161º no seu número 2 refere que “O disposto no número anterior vale apenas para situações em que existam vários casos perfeitamente idênticos...”. O ex libris da questão reside na expressão “idênticos”. Ora bem, à partida poderia pensar-se que seria de exigir que os casos fossem não apenas idênticos no sentido mais abrangente da palavra mas que a questão jurídica em causa e os contornos factuais fossem impreterivelmente iguais, em absoluto. Ou seja, em relação à matéria de facto, a não ser que esta altere por completo a caracterização da situação jurídica, as divergências não são relevantes. Por sua vez, se eventualmente se tratar de um caso de pronúncia de órgãos localizados em diferentes pessoas colectivas públicas ou ministérios faltará a identidade a que o art.º 161/2 alude, mas não faltará identidade quando são diferentes órgãos administrativos de uma pessoa colectiva pública ou de um ministério.

Diz-nos ainda o número 2 que o disposto no número 1 só vale quando “(...) tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse sentido tenham sido decididos em três casos os processos seleccionados segundo o disposto no artigo 48º.” Têm-se levantado algumas questões e têm surgido algumas críticas nesta matéria. Ora, a primeira prende-se com o número adoptado de casos para os processos em massa que vem regulado no art.º 48º, isto porque o número pode ser demasiado penoso. Passo a explicar: diz-nos o art.º 48º que para haver uma situação de processo em massa têm de se intentar mais de 20 processos que digam respeito à mesma relação jurídica material ou que sejam susceptíveis de ser decididos com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de facto, ou seja, seguindo esta lógica exige-se cerca de 60 processos pois só assim haverá as 3 sentenças a que o artigo 161º alude e exige. Não sei até que ponto é que não bastaria uma sentença, pois já teria havido 20 processos idênticos... Creio que não há necessidade de um regime tão agravado e tão exigente nesta matéria. Outra crítica que se pode eventualmente apontar é o facto de não haver (e dever haver!) algumas decisões de tribunais superiores suficientes por si só para justificarem a extensão. Sei que é, de certa forma, um pouco arriscado e percebe-se que assim não seja olhando para o regime que, como referi ainda agora, é por vezes exigente. Portanto, pese embora o regime neste momento esteja, na minha opinião, demasiado exigente, creio que seria benéfico reduzir-se o número de sentenças de processos em massa e criar-se um mecanismo que permitisse que certas decisões de tribunais superiores fossem suficientes para justificar a extensão, como por exemplo um acórdão unificador de jurisprudência emitido pelo STA!

O pedido de extensão dos efeitos é solicitado a uma entidade administrativa, o que vai fazer desencadear  um procedimento administrativo, terminando com a emissão de uma decisão por essa entidade ou na ausência de resposta no prazo de três meses (161/4). No decorrer do procedimento pode ser necessário realizar uma audiência dos interessados para, casos existam, se ouvir os contrainteressados. Pergunta-se se preenchidos os requisitos se torna a Administração vinculada à decisão de estender os efeitos de sentença emitidas em casos idênticos. Pois bem, parece que com a utilização da expressão “podem” no art.º 161/1, que essa extensão é um poder discricionário. Pese embora o referido, a verdade é que o que se vai fazer é um juízo de valor relativo à identidade dos casos julgados com o caso idêntico e, assim sendo, não é propriamente um juízo que dê grande margem à administração, de maneira que o referido poder discricionário não é nada mais do que uma segurança para evitar a multiplicação de processos idênticos.

O art.º 161/4 refere que “Indeferida a pretensão ou decorridos três meses sem decisão da Administração, o interessado pode requerer, no prazo de dois meses, ao tribunal que tenha proferido a sentença, a extensão dos respectivos efeitos e a sua execução em seu favor, sendo aplicáveis, com as devidas adaptações, os trâmites previstos no presente título para a execução das sentenças de anulação de actos administrativos.”, ou seja caso o pedido seja indeferido por parte da Administração (entidade administrativa competente) ou não seja obtida resposta no prazo de três meses, pode o interessado solicitar a extensão dos efeitos da sentença ao tribunal administrativo, no prazo de dois meses, através do mecanismo de  execução de sentenças de anulação. O pedido de extensão deverá ser solicitado ao tribunal que tenha ditado a sentença.

Para finalizar, cumpre tecer algumas conclusões. Ora, a extensão dos efeitos de sentenças a casos idênticos no contencioso administrativo foi introduzida pela Reforma do Contencioso Administrativo, sendo por isso um mecanismo considerado jovem e, jovem como é, ainda tem que se consolidar e sedimentar. Tem que crescer e esse crescimento também é feito dos erros. Não é para se cair numa proliferação destes casos, não é para tornar o caminho mais fácil e desentupir os tribunais administrativos mas, de facto, se calhar é importante tornar-se este sistema menos oneroso, como o é nos processos em massa, por exemplo. É um mecanismo que está repleto de vantagens, se bem utilizado, se bem analisados os requisitos, se antecedido de um bom discernimento por parte da entidade administrativa competente para o efeito. Assim, embora esta tenha sido uma análise se calhar não tão aprofundada como o artigo merece, como um tema de tese, mas foi a necessária para eu compreender que foi uma boa introdução no CPTA, que é um mecanismo capaz de descongestionar os tribunais administrativos, promovendo a igualdade relativamente a situações idênticas, de uma forma célere e eficaz, lado a lado com os restantes mecanismos que a Reforma introduziu.

Bibliografia

SILVEIRA, JOÃO TIAGO - A extensão dos efeitos de sentenças a casos idênticos no contencioso administrativa, em Estudos de Homenagem a Miguel Galvão Teles, Volume 1, 2012, Almedina.

Ac. Tribunal Central Administrativo Sul, processo 05701/09 

http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/0edcda6244bf964b802579340043848b?OpenDocument 

Ac. Tribunal Central Administrativo Sul, processo 07383/11 

http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/1dc4b6de208cb70180257894003814d7?OpenDocument

MACHADO, RUI - Extensão dos efeitos da sentença em Relatório/Estudo jurídico realizado no âmbito do Mestrado em Ciências Jurídico-Administrativas na Faculdade de Direito da Universidade do Porto, 2011/2012.

Assunção Belmar da Costa Vassalo Bernardino

A Imperfeita Dualidade Processual e o seu Inevitável Fim

Helena Cardana, nº 21918

Talvez a mais importante alteração a trazer pela reforma do contencioso administrativo que se aproxima é a uniformização das formas de processo não urgente e cabe portanto expor  aquilo que está por de trás da unicidade pensada para o futuro contencioso administrativo –  A bipolaridade processual consagrada nos dias de hoje. 

O que motivou a bipolaridade e não a unipolaridade? Como funciona a nossa bipolaridade? Será perfeita? Seria o seu destino acabar por se tratar, em ultima instância de uma fase de transição? E a uniformização que se propõe, será ela inflexível?

O Regime da LPTA (1985)

Apesar de este período de 1985-2002 não ter hoje grande relevância para além da perspectiva histórica, para perceber uma reforma faz todo o sentido descer às evoluções que anteriormente já se concretizaram para entender as tendências e inclinações e para que rumo se dirigem as reformas seguintes.

Hoje, entender a futura Ação Administrativa Única passa por entender o regime actual e portanto também por entender, por exemplo em que medida a Acão Administrativa Especial é uma espécie de legado de anterior Recurso Contencioso de Anulação.

Ora as formas de processo na LPTA (Lei Processo dos Tribunais Administrativos, DL 267/85 de 16/7 de 1985) dividiam-se em Processos Principais e Acessórios, por sua vez os Processos Principais dividiam-se em Recursos Contenciosos, Contencioso eleitoral, Impugnação de Normas e Ações. As ações estavam ainda subdivididas em ações para reconhecimento de direitos ou interesse legítimos e em Outras. Nas outras cabiam, assim, quaisquer ações pertencentes ao direito administrativo mas sem regulação especial. Já quanto às ações para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos, estas seriam uma espécie de categoria residual onde cabia tudo aquilo que outros meios processuais não tutelassem.

O Prof. Sérvulo Correia sugere que esta esquemática de formas de processos se aproxima mais de uma matriz multipolar mais do que de uma matriz bipolar para a qual a doutrina se inclinava.

A grande reforma do contencioso administrativo 2002-2004

Ora com a grande reforma de 2002-2004, também uma das mais importantes alterações seria a consagração de uma nova matriz de formas de processo.

Estava finalmente concretizada a tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares, consagrada no Art.268º/4 que passaria a ser um dos princípios fundamentais da organização do Contencioso Administrativo

Esta arrebatadora vitória subjetivista conseguia a efetiva tutela dos direitos dos particulares ao assegurar que as sentenças fossem desde efeitos de anulação, a impugnação e ainda à condenação, através da fórmula “determinação da prática de atos devidos” (que já desde 1997 era devida).

Eis que o juiz-administrador parecia ter sido deixado num passado distante e se consagrava a plena jurisdição dentro das formas de processo o que fazia do contencioso administrativo finalmente conforme à constituição.

O Anteprojeto posto à discussão, antes da reforma, trazia para a mesa uma visão mais multipolar com alguma possibilidade de interconexão de todas estas ações principais cuja categoria se identificava pelos efeitos das sentenças pretendidas através da possível cumulação deste tipo de ações.

Por outro lado ponderava-se também uma matriz monista – a de unificar todos os meios processuais independentemente dos pedidos ou dos efeitos das sentenças, na linha do direito, italiano ou espanhol.

O legislador acabaria por escolher, nem uma nem outra e optaria por uma solução intermédia da Bipolaridade ou Dualidade de formas de processo que tomaria como sustentáculo o Regime já criado para o Recurso Contencioso e o Processo civil de declaração.

Ora o professor Sérvulo Correia, já na altura da discussão pela opção ou monista ou multipolar, defendia uma agregação da proposta multipolar em blocos mais abrangentes, mas sem apontar a solução de Unicidade. Defendia uma continuidade do “Recurso Contencioso” em que o pedido de anulação ou de declaração de nulidade fossem passíveis de cumular com pedidos de condenação à prática de atos devidos ou de indemnização por perdas e danos. Por outro lado o professor defendia ainda que a preservação de uma forma de tramitação específica para o Ato administrativo era perfeitamente compatível com outras manifestações de exercício unilateral do poder administrativo como, por exemplo, Ações para a condenação de atos devidos e impugnação ou declaração de ilegalidade de normas.

Porque não aglutinar então estas ações respeitantes às manifestações do exercício unilateral do poder administrativo numa só forma de processo?

A opção do legislador foi então consolidar dois tipos de forma do processo para os processos principais não urgentes. No que respeita à tramitação, nasciam assim a Ação Administrativa Especial  (AAE), firmada nos Artigos 46 e ss. do CPTA que revelava traços herdados do Recurso Contencioso anterior à reforma e a Ação Administrativa Comum, (AAC) sustentada em larga medida pelo Processo Civil de declaração com apenas algumas especificidades relativas ao direito Administrativo e firmada nos artigos 37º e seguintes do, então novo, CPTA.

Antes de mais cumpre então distinguir os critérios de distinção entre uma e outra. Ora a AAC delimita-se negativamente pois inserem-se nesta os processos para os quais não há regulação especial, dentro ou fora do código – o que exclui imediatamente o âmbito material das AAE que por sua vez, integram todos os processos relativos a atos administrativos e normas de acordo com o art.46º/2 do CPTA.

Desta forma podemos ver, bem delineada a arquitetura dual no que toca a formas de processo que ainda assim, conforme o Professor Vasco Pereira da Silva, está mais próximo da tal matriz de ação única do que do anteriormente pensado modelo multipolar – esta distinção atual trazida pela reforma afasta-se significativamente de uma repartição de forma de processo de acordo com os efeitos pretendidos do pedido.

A dualidade não ficou isenta de críticas e mereceu a especial reprovação da parte do Professor Vasco Pereira da Silva. São dois os pontos chaves da sua observação.
Como subjetivista, professor não pode deixar escapar que a dualidade representa de certa forma aquilo que são as manifestações de Administração agressiva, solidificada sobre o ato administrativo autoritário, a que corresponderia a AAE.

O primeiro é que esta é uma fase há muito desprovida de sentido, por um lado porque a Administração já não é a Administração Agressiva do ato administrativo autoritário mas sim “Prestadora e Infraestrutural” a que corresponde o ato administrativo de recorribilidade mediante a lesão dos direitos dos particulares e não definitivo e executório. Representava assim uma clássica distinção entre o contencioso de mera anulação e contencioso de plena jurisdição que simplesmente já não estava consagrada no Direito Português – o contencioso administrativo, ao abrigo do Art.268º/4 da CRP era claramente já um Contencioso de plena Jurisdição em que a condenação da administração à prática de atos devidos estava prevista.

Por outro lado o professor releva uma dificuldade terminológica decorrente de definições “comum” e “especial”. Segundo o Professor a AAE e na verdade e ação mais comum do direito administrativo, isto não só pela superioridade estatística de processos relativos a atos e normas como também pela possibilidade, consagrada pelo legislador nos Art.4º e 5º do CPTA de cumular pedidos que, independentemente, estariam inseridos numa AAE ou numa AAC. Quando assim acontece o Art.5º/1 designa especialmente como forma a seguir a da AAE, o que por outro lado aumenta ainda mais, também, o número de AAE propostas em sede de jurisdição administrativa.

Já o professor Mário Aroso de Almeida, apesar de aceitar como verdadeiros os factos expostos pelo Prof. Vasco Pereira da Silva conclui que eles não relevam para uma dificuldade terminológica. O que de facto acontece e que a AAC é de facto a forma de processo mais comum do Contencioso Administrativo por a AAE conter um regime especificamente Administrativo o que esta patente no art.5º do CPTA ao atribuir a pedidos cumulados com formas processuais diferentes a tramitação da AAE – por esta ser indispensável a ações sobre atos e normas ao passo que a tramitação da AAC será comum e portanto não específica.

A dualidade de formas processuais foi certamente questionada com algumas figuras importantes a pronunciarem-se pela uniformização, mas a decisão do legislador era essa e era essa que a partir de 2002-04 passaria a ser imposta.
A unicidade trazia ponderações à data muito complicadas que exporei mais à frente e todavia a Bipolaridade que o legislador consagrava em 2002-04 não era de forma alguma perfeitamente rígida ou absoluta. A este fenómeno, Sérvulo Correia chamou bipolaridade imperfeita.

A bipolaridade imperfeita é exemplificada por, logo em primeiro lugar, apesar de haver densa regulação específica do Recurso contencioso não se ter deixado de recorrer à aplicação do processo Civil, ainda que a título supletivo. Destarte AAE passa a ser composta por uma multiplicidade de subdivisões, e estas são referentes ao respetivo pedido e efeito pretendido pela sentença e que estão enumeradas nas alíneas do nrº 2 do Art.46º do CPTA o que demonstra uma dualidade que não esta solidificada o suficiente para não se inclinar um pouco para a multipolaridade. Por outro lado também há uma interpenetração entre os dois meios processuais impossível de contornar, e esta é a já abordada possível cumulação dos pedidos que, independentemente, seriam inseridos em AAC e AAE, configurada no art.5º. Há ainda outros exemplos que não vale a pena alongar como a apreciação incidental de atos administrativos em sede de AAC ou a ampliação do objeto processual a pedidos que deixam a AAE para se tornarem matérias de AAC.

Esta solução apontava para a flexibilização e que talvez já antevisse uma lógica que mais tarde ou mais cedo resultaria na convergência de que agora se fala para o futuro CPTA.

Contudo esta facilidade de lhe chamar lógica de flexibilidade não viria tão fácil para outros. A Bipolaridade, ainda que imperfeita, traria algumas dificuldades que alguns defendiam, como Vasco Pereira da Silva, ser em sede de Contencioso de plena jurisdição, desnecessária. Por seu lado, o Professor Aroso de Almeida argumenta que a dualidade embora de facto concretizada, via a sua coerência ameaçada por outras configurações que por opção do legislador escaparam a essa lógica – no seu entendimento, a tramitação do Art.78º, das AAE seria não um legado do recurso contencioso de anulação como tantos outros tinham defendido antes mas sim uma adaptação dos aspetos fundamentais do Processo Civil. Isto, o Professor justificava com a possibilidade de cumulação do já referido art.5º, e com a AAE ser desenhada com passibilidade de dar resposta a quaisquer litígios que se inscrevam no âmbito da jurisdição administrativa, levando à inevitável questão do “porque não a uniformização?”

A opção pela unicidade no início de 2000 trazia uma grande dificuldade. Que tramitação se aplicaria, nesta Ação administrativa não urgente única? Empregar-se ia em todos os processos a tramitação do processo civil de declaração? Mas e o que fazer com a denso acumular de soluções que ao longo dos anos se tinha dado quanto ao Recurso Contencioso? Para não referir o tratamento especificamente administrativo que alguns processos precisariam, sempre. E a radical privatização do Contencioso Administrativo, também estava fora de questão. Por outro lado fechar-se ia a porta ao Processo Civil cuja flexibilidade facilitava no dirimir de litígios não decorrentes de manifestações unilaterais de poder administrativo?

Uma terceira solução em abstrato, seria conceber de raiz um novo processo administrativo polivalente quanto as causas de pedir e pedidos. Mas não havia trabalho teórico e muito menos jurisprudencial em que esta grande modernização se pudesse apoiar, e não fazia sentido à data estar a pôr de lado uma longa praxis de conjugação de legislação de contencioso em constante auto-aperfeiçoamento com o processo civil de declaração.

A solução do legislador ficou-se por esta bilateralidade imperfeita de flexibilização e interconexão mas que não era nem o ideal, nem o desejado. Na verdade nos moldes ideais cabia apenas e só a uniformização mas a prática e a jurisprudência não o podiam aceitar imediatamente
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Dez anos depois a questão impõe-se, continuará fazer sentido? Certamente que não.

Os tempos mudaram e observa-se uma contínua e acentuada privatização do direito administrativo e também uma cada vez mais intensa tutela dos direitos dos particulares a que hoje já não se pode ficar indiferente – é estranho que por exemplo matéria de contratos e atos administrativos sejam tratados em sede processual diferentes quando cada vez mais andam "de mão dada", em que a comunicação interdisciplinar e fundamental.

Nova Reforma do Contencioso

Cumpre, contudo, ainda averiguar esta uniformidade projetada para a nova versão do CPTA. Em que medida esta uniformização se concretiza, que processos engloba? Que tramitação se lhe aplica? É esta unipolaridade rígida ou atenuada? E quais os benefícios que traz?

Ora de facto a nova ação administrativa passa a ser o único meio processual não urgente para dirimir litígios jurídicos administrativos. Ela aglutina as matérias correspondentes ao âmbito tanto da AAE como da AAC. Já antes se disse que a bipolaridade do regime atual é imperfeita, mas o professor Sérvulo Correia também define a Unipolaridade como atenuada. Isto porque um regime totalmente unitário seria impossível, e muitas das características que tornavam a AAE flexível estão agora presentes também na ação administrativa única.

É que a relativa especificidade que marcava os processos dentro das AAE tem de ser mantida e é necessária! É disto exemplo a continuidade da subdivisões da AAE como as elencadas no ART.46º/nrº2 do atual CPTA, agora como modalidades da Acão Administrativa única… e não é só uma questão de estrutura mas mais que isso é uma questão de regime requisitos e formalidades, isto porque a especificidade administrativa destes são imprescindíveis a determinados processos. Pende-se assim para a separação tendencial de regimes processuais quando se trate de litigar aspetos manifestantes de exercício do poder administrativo ou não. O que se passa é portanto que a dualidade se transfere das duas ações administrativas atualmente existentes para o seio de uma única. 

Resta saber então o regime de tramitação pelo qual se optou e se foi possível articular as soluções já anteriormente existentes com a Acão Administrativa única. Eis que nos deparamos com uma inovação insólita no modo de construir o pendor unitarista – em vez de contar apenas e somente ora com o processo civil declarativo ora com o regime desenvolvido a partir de soluções tradicionalmente administrativas o legislador desta vez parece optar por uma “minuciosa e ponderada urdidura de fios normativos advenientes ora da anterior versão do CPTA ora da renovada versão do CPC” nas palavras de Sérvulo Correia. Assim aposta-se numa unicidade formal que sem duvida caracteriza o novo meio processual não urgente mas que não se pode escapar a inevitável e engenhosa combinação de regras provenientes ora da marcha processual do atual CPTA ora da marcha do novo CPC o que mais uma vez confirma aquilo que se veio dizendo ate agora, que a especificidade não pode ser afastada e posta de lado, ela e necessária e não se podem tratar os processos que lhe correspondem como se tratam todos os outros.

Demonstra-se assim que tanto o carácter imperfeito da bilateralidade como o atenuado da unipolaridade era no mínimo inevitável, uma utopia.

Para terminar e seguindo a linha de pensamento do Prof. Sérvulo Correia pode de novo analisar-se a questão do papel da bipolaridade. Perguntar-se-ão alguns se valeram a pena dez anos desta dualidade processual imperfeita, quando a solução da unipolaridade tantas vezes considerada por alguns se afigurava a mais correta e desejada no contexto constitucional e evolutivo do direito administrativo.

Mas sem a bipolaridade atenuada, na qual o legislador inseria variadíssimos instrumentos de interconexão como a permeabilidade ao processo civil e sobretudo com a cumulação de pedidos com formas processuais diferentes, não teria sido possível experimentar gradualmente a composição de processos respeitantes a situações jurídicas não emergentes do exercício unilateral do poder administrativo no âmbito de meios processuais especificamente administrativos.

A consagração da bipolaridade pode ter parecido a alguns, como para o professor Vasco Pereira da Silva constituída sob “pré-conceitos” de natureza substantiva ainda baseados nos traumas de infância do direito administrativo e não justificada por razoes de verdadeira natureza processual. Mas na verdade esta introdução da bipolaridade sondava a praxis jurisprudencial para a indicação dos requisitos e limites para uma possível unificação que se vê dez anos depois quase concretizada.

Bibliografia:

AROSO DE ALMEIDA, MARIO –  “Manual de processo administrativo”, Reimpressão 2013, Almedina

PEREIRA DA SILVA, VASCO – “o contencioso administrativo no divã da psicanálise: ensaio sobre as ações no novo processo administrativo” 2ª edição Almedina, 2009

CORREIA, SÉRVULO – “Da ação administrativa especial à nova ação administrativa”, Cadernos de Justiça Administrativa, nº 106

A Cumulção de pedidos no Contencioso Administrativo

Com a reforma do processo administrativo datada de 2002, passou a possível ao autor deduzir em conjunto, dois pedidos numa só acção, desde que entre eles exista uma conexão juridicamente relevante[1].

Até à aplicação desta reforma, se o autor pretendesse deduzir um pedido de anulação de um acto administrativo, e um outro pedido referente a uma indemnização pelos danos resultantes desse mesmo acto administrativo, o autor teria de formular primeiro o pedido de anulação e só posteriormente poderia deduzir o pedido referente à indemnização.

Foi através da reforma 2002, que alterou o Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), que se introduziu o princípio da livre cumulação de pedidos, consagrado no artigo 4º do CPTA. Este princípio faculta a possibilidade de o autor formular dois pedidos numa só acção, sobre questões relativas à mesma relação jurídica material. Esta modificação levou à simplificação do acesso à justiça[2] e permite uma tutela adequada para se reagir contra actos administrativos de conteúdo negativo[3].

Existe uma cumulação de pedidos quando o autor apresenta mais do que um pedido para ser apreciado pelo tribunal. Numa só acção é possível que o particular obtenha a protecção aos seus direitos ameaçados.

A cumulação pode existir desde a propositura da acção, e esta caracteriza-se como cumulação inicial. Se por outro lado a cumulação só se verificar posteriormente à data da propositura estamos perante uma cumulação sucessiva (artigo 63º/1 do CPTA).

Um bom exemplo onde se verifica uma cumulação de pedidos é no caso dos processos em massa. Para que esta figura seja aplicada é necessário que sejam instaurados mais de vinte processos respeitantes à mesma relação jurídica material – artigo 48º/1 do CPTA.

A cumulação pode ser distinguida em três classificações: simples, alternativa e subsidiária. Estas classificações são admissíveis pelos artigos 4º/1 e 47º/1 do CPTA.

A cumulação simples ocorre quando o autor pretende a procedência de todos os pedidos e a produção de todos os seus efeitos.

Quando o autor pretende a procedência de todos os pedidos formulados, mas só quer o efeito de um desses pedidos (a escolha é feita pelo demandado ou por terceiro), estamos perante uma cumulação alternativa (artigo 32º/9 + 47º/4  CPTA).

Se por sua vez o autor formula um pedido principal e em conjunto apresenta um segundo pedido, que só será tido em conta caso o primeiro seja improcedente, classifica-se como cumulação subsidiária (artigo 47º/4 CPTA).

Para que a cumulação seja admissível é necessário que esta cumpra com alguns requisitos exigidos. O artigo 1º do CPTA refere que é aplicável supletivamente ao Contencioso Administrativo as normas do Código de Processo Civil.

Na cumulação simples é necessário que haja uma compatibilidade substantiva entre os pedidos, isto é, os efeitos que decorrem dos vários pedidos têm de ser compatíveis entre si. Este requisito não se aplica às outras duas classificações porque o objectivo dos pedidos na cumulação alternativa e na cumulação subsidiária é que sejam distintos e incompatíveis.

Para todas as cumulações (simples, alternativa e subsidiária) é necessário que se cumpra com dois requisitos gerais.

O primeiro requisito é o da compatibilidade processual, isto é o tribunal tem de ser materialmente competente. Caso este requisito não esteja preenchido a consequência é a absolvição na instância do pedido de que o tribunal não é competente em função da matéria –artigo 5º/2 do CPTA.

O segundo requisito é o da conexão objectiva entre os pedidos –artigo 47º/1 CPTA. Ao contrário do CPCivil, o CPTA exige que exista uma conexão objectiva. Se este requisito não estiver cumprido ocorre uma ilegalidade da comulação – artigo 89º/1 g). A doutrina segue o entendimento de que o tribunal convida o autor a indicar qual dos pedidos apresentados quer que seja apreciado – aplicação analógica do artigo 12º/3 CPTA.

A grande diferença do processo administrativo para o processo civil, é que o facto de na cumulação estarmos perante pedidos com forma de processo diferentes não impede a cumulação –artigo 5º/1 CPTA. Se um pedido tiver forma comum e o segundo tiver forma especial, não há um impedimento à cumulação. Ambos os pedidos são sujeitos à forma especial. Apenas é necessário que todos os pedidos tratem de matéria de âmbito administrativo. No contencioso administrativo, a acção especial veste a pele de acção “comum” por ser a mais recorrente tendo em conta que absorve os pedidos que se encontram acompanhados por um  pedido de acção especial.

Quando se fala em cumulação, não se pode deixar de referir a cumulação aparente. A cumulação pressupõe que cada um dos pedidos possua uma expressão económica própria, e assim diferentes entre si[4]. A cumulação aparente ocorre porque apesar de o autor deduzir vários pedidos, não há benefícios distintos entre a procedência de cada um desses pedidos, isto é, há apenas uma expressão económica apesar de serem vários pedidos. A utilidade económica do primeiro pedido não se diferencia da do segundo. Um exemplo de cumulação aparente encontra-se nos artigos 4º/2 alineas a) e c) + 47º/2 a) do CPTA. Quando o autor formula um pedido de anulação do acto administrativo e um segundo pedido de condenação da administração à prática do acto devido, o autor faz uma cumulação aparente porque a utilidade económica dos pedidos é a mesma.

A cumulação aparente é importante porque em termos práticos, o valor dos pedidos não se soma. Em quanto que na cumulação “real” o valor dos pedidos soma-se entre si para obter o valor da causa, na cumulação aparente isso não acontece porque o valor é só um.

O valor da causa é importante para aferir a possibilidade de recurso.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, 2014

ALMEIDA, Mário Aroso de; “O novo regime do processo nos Tribunais Administrativos”

AMARAL, Diogo Freitas do; e ALMEIDA, Mário Aroso de; “Grandes linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 2007

ANDRADE, José Carlos Vieira de; “Justiça Administrativa”, Almedina 2014

SOUSA, Miguel Teixeira de; “Cumulação de pedidos e cumulação aparente no Contencioso Administrativo”, in: Cadernos de Justiça Administrativa nº34

Ana Catarina Eça

Nº21968

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[1] ALMEIDA, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, 2014

[2] ALMEIDA, Mário Aroso de; “O novo regime do processo nos Tribunais Administrativos”

[3] AMARAL, Diogo Freitas do; e ALMEIDA, Mário Aroso de; “Grandes linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 2007

[4] SOUSA, Miguel Teixeira de; “Cumulação de pedidos e cumulação aparente no Contencioso Administrativo”

A Legitimidade Activa do Ministério Público no Contencioso Administrativo: o regime actual e o regime do futuro CPTA

Atendendo ao momento actual do nosso Contencioso Administrativo, em que se prepara para ser aprovado um novo CPTA e um novo ETAF, vamos centrar este post sobre um tema que nos suscitou algum interesse no âmbito desta temática: a legitimidade activa do Ministério Público no actual CPTA e, também, as alterações que a esse respeito serão levadas a cabo, se este anteprojecto de Lei for aprovado pela Assembleia da Republica.

Importa antes dar uma vista geral sobre o regime do actual CPTA e depois olharmos um pouco para aquilo que a proposta de lei consagrará, se for aprovada.

Temos que, nos termos do actual Código de Processo dos Tribunais Administrativos[1], resultado da reforma do Contencioso Administrativo Português de 2002-2004, em que levou à aprovação de um novo CPTA e de um novo ETAF (o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[2]), a matéria da legitimidade processual encontra-se prevista no Capítulo II – Das Partes – artigos 9.º e 10.º do CPTA. Para aquilo que nos interessa, a matéria da legitimidade activa vem regulada no art.º 9.º do CPTA (legitimidade activa geral) e, também, alguns preceitos espalhados pelo Código, como sejam, a legitimidade activa processual em matéria de Contratos (art.º 40.º do CPTA), em matéria de impugnação de actos administrativos, na Subsecção II, Secção I Capítulo II (art.º 55.º do CPTA), em matéria de condenação à prática de acto devido, Secção II do Capítulo II (art.º 68.º do CPTA) e ainda o art.º 77.º do CPTA, relativo à impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão, na Secção III do Capítulo II. Temos então que a matéria da legitimidade processual (quer activa quer passiva) tem o seu regime geral plasmado nos art.º 9.º e 10.º do CPTA, mas o nosso CPTA contém disposições várias espalhadas pelo diploma, relativamente às matérias elencadas supra.

Analisando agora o regime consagrado no nosso CPTA, temos que a legitimidade activa, aquela sobre a qual nos debruçaremos, está bem patente no art.º 9.º, em que nos termos do n.º 1 está a concepção subjectivista, em que as partes são consideradas como tal conforme a alegação feita pelo autor na Petição Inicial: ou seja, nos termos do n.º 1 do art.º 9.º, o autor é considerado como parte legítima a partir do momento em que alegue uma relação material controvertida contra outro. Assim, tanto autor como réu são partes legítimas a partir da alegação, pelo autor, de que há uma relação material controvertida, vertida na Petição Inicial apresentada pelo Autor. Fundamentalmente, este n.º1 do art.º9 do CPTA é um mecanismo conferido aos particulares para demandarem a Administração, quando surja um litígio entre esse particular e a Administração, pelo que este número do art.º 9.º está pensado para essas situações. Agora, quanto à legitimidade activa do Ministério Público, nos termos do art.º 9.º do CPTA, interessa-nos mais o disposto no seu n.º 2.

Quanto à legitimidade activa do MP neste Código, ela aparece-nos no n.º 2 do art.º 9.º, em que é conferida a legitimidade activa do MP para propor acções nos Tribunais Administrativos, quando estas visem a defesa de «(…) valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais», independentemente de ter um interesse pessoal na demanda. Ou seja, o MP tem sempre legitimidade activa para porpor acções nos Tribunais Administrativos, sem ser necessária prova de ter ou não interesse directo na demanda. Este mecanismo conferido ao MP, que é o mesmo que é conferido a outras entidades elencadas no  n.º 2  do art.º  9.º, vem-nos dizer apenas que, qualquer daquelas entidades (onde se encaixa o Ministério Público) tem uma legitimidade activa (a de poder propor acções) nos Tribunais Admnistrativos, sendo que poderá fazê-lo se forem acções relativas a algumas das matérias elencadas naquele n.º2 do art.º 9.º do CPTA. Não há nenhuma ordem hierárquica das entidades elencadas neste artigo, pelo que qualquer delas poderá propor aquelas acções, e o Ministério Público é apenas mais uma de entre as demais referidas no art.º 9.º, n.º2. Mas atendendo à função de protecção que o Ministério Público pode desempenhar junto dos cidadãos, a possibilidade de o MP poder porpor acções sobre aquelas matérias faz pensar que, afinal, a função do MP não é apenas uma função entre as demais, mas sim uma função mais forte, porque o MP poderá defender aqueles interesses dos particulares naquelas matérias através do mecanismo da Acção Popular, em que o MP vem defender interesses difusos, ou seja, são interesses que não são meramente particulares, mas são de tal modo gerais que visam beneficiar um sem número de pessoas, pelo que se compreende a escolha do MP para porpor acções sobre estas matérias enumeradas no n.º 2 do art.º 9.º do CPTA. Podemos pensar que aqui há uma legitimidade sem “rosto”, ou seja, uma legitimidade activa que é conferida ao MP para poder defender os interesses dos particulares, sobre aquelas matérias, desde que essas acções visem pugnar pelo bom funcionamento da Administração, quando estão em causa direitos e valores legalmente protegidos[3].

No capítulo da Acção Administrativa Especial[4], temos que o art.º 55.º do CPTA trata da legitimidade activa para impugnação de actos administrativos. Não tratando da al.a), do n.º1 do art.º55.º do CPTA, que confere legitimidade para impugnar actos administrativos a quem tenha um interesse directo e pessoal, importa-nos falar da a.b), do n.º1 do art.º 55.º deste Código. Segundo esta alínea, o Ministério Público tem legitimidade activa para impugnação de actos administrativos. Esta legitimidade activa conferida ao MP para impugnar actos administrativos, sem qualquer interesse directo e pessoal para tal, é-lhe conferida esta mesma legitimidade, não na qualidade de “advogado do Estado”, mas sim na qualidade defensor público da Legalidade Administrativa, através da proposição da chamada Acção Pública[5]. Assim, se o Governo quiser impugnar um acto administrativo, deve constituir um advogado, nos termos do art.º11.º, n.º2 do CPTA, e não através do mecanismo previsto no art.º55.º do Código. Devemos conjugar este art.º 55.º com o disposto no art.º 51.º do ETAF, em que compete ao «Ministério Público (…) defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público (…)». Assim, deve o Ministério Público, sempre que detecte que um acto administrativo é ilegal, propor uma acção de impugnação, sem restrições, para repor a legalidade administrativa. Neste aspecto, temos que a competência para impugnar o acto administrativo, dentro do MP, compete ao procurador que o represente junto do tribunal competente, de acordo com o art.º 53.º do Estatuto do Ministério Público.

Ainda em relação a este ponto, no CPTA anotado, os autores referem um Relatório sobre a Justiça Administrativa, publicado na Reforma do Contencioso Administrativo, vol. II, da autoria de Vital Moreira e Catarina Sarmento e Castro[6], em que estes autores referem um Despacho de 1999, da Procuradoria-Geral da República, em que se refere que a impugnação de actos administrativos pelo MP, junto dos tribunais administrativos, «só é obrigatória nos casos de actos nulos, de actos que violem direitos fundamentais ou interesses difusos ou colectivos ou que violem os princípios da justiça ou imparcialidade». Atentando ao disposto no art.º 55.º, n.º1, al.b) do CPTA, esta disposição lega não impõe qualquer limitação quanto à impugnação de actos administrativos pelo MP. No entanto, o disposto neste artigo resultou da reforma do Contencioso Administrativo de 2002-2004, visando restringir a legitimidade do MP nas acções Contenciosas, sendo que, com a reforma que se avizinha, também o MP verá a sua legitimidade activa ainda mais restringida.

Ainda no âmbito desta temática, o art.º 68.º do CPTA trata da legitimidade para acções de condenação de Administração à prática de Actos Administrativos devidos[7]. Assim, nos termos do art.º 68.º do CPTA, o MP tem legitimidade activa para a condenação à prática de um acto devido à Administração, desde que esse dever de prática do acto derive da Lei, e ainda esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público ou ainda de quaisquer valores referidos no n.º2 do art.º 9.º (art.º 68.º, n.º 1, al.c) do CPTA). Aqui, confrontando a legitimidade conferida nos termos do art.º55, esta intervenção do MP para o pedido à Administração para praticar um acto administrativo devido sofre restrições[8], que são aquelas elencadas na al.c) do n.º1 do art.º 68.º.. Assim, ao contrário do que dispõe o art.º 55.º, o art.º 68.º  apenas dispõe da legitimidade do MP para propor acções de condenação da administração à prática de actos administrativo, através da acção pública, nos casos de omissão ilegal, pela Administração, quando tal dever resulta directamente da Lei[9]. No entanto, o MP não precisa de apresentar um requerimento dirigido ao órgão competente, e pode propor a acção imediatamente, desde que se verifique que a Administração não cumpriu o seu dever legal de praticar um acto administrativo. Mas, se atentarmos aos pressupostos de proposição de uma acção de condenação da Administração à prática de um acto devido, temos que o MP tem legitimidade para propor a acção, nos termos do art.º 68.º, se estiver em causa a ofensa de direitos fundamentais, ou interesses públicos especialmente relevantes, ou ainda valores e bens a que se refere o n.º 2 do art.º 9.º do CPTA. Assim, compreendemos que o MP não tem uma legitimidade sem limites para intimar a Administração a praticar um acto administrativo. Só o poderá fazer, se estiver em causa alguma das situações elencadas na al.c) do n.º1 do art.º 68.º do CPTA, em que não se institui que o MP seja um «guardião contra toda e qualquer situação de incumprimento ilegal de deveres de actuação jurídica que a lei imponha aos órgãos da Administração[10]». Assim, a partir destes elementos, concluímos que o MP não tem um exclusivo poder de exigir à Administração que pratique os actos administrativos devidos, só o podendo fazer, nos termos do art.º 68.º do CPTA, se tal resultar da violação da Lei, ou da violação de direitos fundamentais dos particulares, ou de interesses públicos especialmente relevantes, ou ainda de valores e bens, referidos no art.º 9.º, n.º 2 do CPTA.

O regime do Anteprojecto do novo CPTA.

1.

Nos termos do novo art.º 9.º do CPTA (aquele que faz parte do anteprojecto de revisão deste código), temos que o n.º 2, que confere legitimidade ao Ministério Público, entre outras entidades, «(…) para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais». Atentando ao disposto no actual n.º 2 do art.º 9.º a única diferença que salta à vista é a parte final deste número, em que têm legitimidade para “promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais”, que não consta da versão actual. Continua-se a permitir ao MP a proposição de acções (através da Acção Pública) nos temas elencados neste artigo, apenas se adicionando a competência, também atribuída ao MP, para promover a execução de decisões jurisdicionais. Assim, quanto a esta legitimidade activa geral, não vejo qualquer alteração em relação ao texto actual, e quanto às competências atribuídas, quer ao MP, quer às outras entidades que podem propor acções, segundo o disposto neste artigo do anteprojecto. Aguardamos pela aprovação do texto final, para vermos quais os resultados desta proposta feita pela Comissão de Revisão do Contencioso Administrativo.

2.

Relativamente ao art.º 55.º do anteprojecto de revisão do nosso Contencioso Administrativo, temos que a legitimidade activa do MP para impugnação de actos administrativos só é conferida «em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º», aqui podemos encontrar uma importante restrição face ao texto actual do CPTA. Enquanto neste o art.º 55.º, n.º 1, a.b) nos diz que o MP tem legitimidade activa para impugnar actos administrativos, sem quaisquer restrições, no projecto de revisão do CPTA, o art.º 55.º, n.º1 do CPTA, a al.b), diz-nos que o MP tem legimidade para a impugnação de actos administrativos se estiverem em causa direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores elencados no n.º 2 do art.º 9.º do CPTA. Aqui quis-se restringir a legitimidade do MP para a impugnação de actos administrativos praticados pela Administração na senda do que já acontece no actual art.º 68.º do CPTA, pelo que é uma das importantes alterações, quanto à legitimidade activa do Ministério Público no nosso Contencioso Administrativo. Da leitura desta proposta de alteração ao CPTA, podemos concluir que o objectivo desta reforma, quanto a este artigo em específico, é o de restringir a actuação do MP no nosso Processo Administrativo, em que se visa criar mais pressupostos de previsão para uma acção de impugnação de actos administrativos. Pensamos que esta alteração vai no sentido correcto, se se quiser que a competência do MP no nosso Contencioso deixe de ser tão interventivo. Assim, pensamos que esta alteração poderá mudar o paradigma de actuação do MP nesta área, em que este órgão actua sem qualquer restrição, e assim vai ao encontro do que aquilo já acontece quanto à condenação da Administração à prática de actos administrativos devidos, do actual art.º 68.º.

3.

A proposta de alteração deste artigo, quanto à legitimidade do MP para a proposição de uma acção de exigência da prática de actos administrativos devidos, apenas acrescenta a não necessidade, por parte deste órgão, de apresentação de um requerimento, pedindo à Administração que pratique um acto administrativo, quando imposto por Lei e ainda estejam em causa ofensas de direitos fundamentais dos particulares, de interesses públicos especialmente relevantes ou de quaisquer outros valores e bens referidos no n.º 2 do art.º 9.º do CPTA. Assim, podemos concluir que face a este artigo, o mecanismo de exigência, por parte do MP, para a prática de actos administrativos, pela Administração, pode ser exigido, sem necessidade de um requerimento, dirigido pelo órgão, à entidade competente para a prática desse acto. Aqui há então um paralelismo de situações, quanto ao art.º 55.º do CPTA, no projecto de revisão, em que ambas as legitimidades, por parte do MP derivam, sem necessidade de interposição de requerimentos pelo órgão em causa à Administração para que tal pudesse ser efectivado. Assim, penso que esta não exigência, elaborada pelo Legislador ordinário, visa apenas “descomplicar” no trabalho do MP para a adopção de medidas para intimar a Administração a praticar os actos que, por imposição legal, ou quando esteja em causa a violação de bens e valores constitucionalmente protegidos dos particulares, ou ainda a violação de direitos fundamentais e de interesses públicos, pelo que o MP tem autonomia para realizar todas as diligências necessárias para a Administração actuar do modo correcto e exigido.

Conclusões

A proposta de alteração do nosso Contencioso Administrativo visa, sobretudo, simplificar aquilo que ainda não fora melhorado pela reforma de 2002-2004, que culminou com os textos actuais do CPTA e do ETAF. Pensamos que, na matéria que nos ocupou este estudo, a legitimidade activa do Ministério Público sairá um pouco mais restringida na sua globalidade, pelo facto de o MP já não poder propor acções contra a Administração, sem quaisquer restrições, no âmbito da impugnação de actos administrativos. Também pensamos que a legitimidade activa, vertida no art.º9.º, n.º2 da proposta de alteração do CPTA, apenas visará ampliar essa legitimidade, apenas no caso de promoção de execuções das decisões jurisdicionais. Assim, penso que esta é apenas a única matéria em que o MP verá a sua legitimidade para propor acções ampliada, uma vez que a legitimidade activa, no âmbito de acções de impugnação de actos administrativos e de condenação da Administração à prática de actos administrativos aparece “uniformizada”. Pensamos, aliás, que essa é a grande alteração, em termos de legitimidade activa do MP no nosso Contencioso, porque visou restringir a acção do MP em termos de impugnação de actos administrativos ao regime  disposto no art.º 68.º, impondo a verificação de requisitos, coisa que hoje não acontece, uma vez que o MP pode, a qualquer momento, e sem verificação de requisitos, impugnar actos administrativos da Administração. Aproximando os dois regimes, penso que é uma boa solução, porque não deixa, nas mãos do MP, uma legitimidade absoluta para a impugnação desses actos da Administração, prevendo os casos em que tal poderá acontecer.

Esperamos pelo texto final, para vermos quais as opções consagradas pelo nosso Legislador.

Dahir Bauer

Aluno n.º 20596

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[1] A Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, alterada pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.

[2] A Lei n.º13/2002, de 19 de Fevereiro, entretanto alterada pela Lei n.º4-A/2003, de 19 de Fevereiro, pela Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 166/2009, de 31 de Julho.

[3] Ver MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo dos Tribunais Administrativos, Volume I e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Almedina, 2006, Reimpressão da edição de Novembro de 2004, pág.156.

[4] Título III do Capítulo IV – Dos Actos Processuais do CPTA.

[5] Ver MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág.365.

[6] Ver MÁRIO ESTEVES DE OLVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág.365.

[7] Secção II do Capítulo II.

[8] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Reimpressão da Edição de 2010, pág. 246.

[9] Ver MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ob. cit., e também MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 424.

[10] Ver MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ob. cit., pág. 247.

Legitimidade Activa nas Acções de Impugnação de Actos Administrativos: O Critério do Interesse Pessoal e Directo

a) A legitimidade activa no actual CPTA

A legitimidade processual, enquanto pressuposto processual, afere-se hoje por referência aos princípios gerais dos arts. 9.º CPTA (legitimidade activa) e 10.º CPTA (legitimidade passiva). Como indicia desde logo o título da presente exposição, aqui trataremos apenas da legitimidade activa do critério da alínea a) do art. 55.º CPTA, que se refere à legitimidade para intentar acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos por quem alegue ter um “interesse directo e pessoal".

No que respeita ao princípio geral de legitimidade activa, constante do art. 9.º/1 CPTA, umas breves notas:

i) este critério - apesar do carácter geral- mostra-se, na prática, de aplicação residual porque o CPTA estabelece outros critérios de legitimidade activa, estes especiais (falamos do art. 40.º para acções relativas a contratos e aos arts. 55.º, 57.º, 68.º e 73.º para os vários tipos de acções administrativas especiais), que são muito mais utilizados na prática do que o critério geral do art. 9.º.

ii) ao dispor que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”, aproxima-se de uma visão subjectivista, atribuindo legitimidade a quem alegue ser parte de uma relação jurídica administrativa, visa tutelar os direitos e interesses pessoais dos cidadãos. Adoptando uma visão objectivista, pelo contrário, teríamos uma tutela do interesse público, da legalidade, que atribuiria legitimidade, no limite, a toda e qualquer pessoa que testemunhasse algum acto ilegal. Estas duas visões, que percorrem todo o contencioso administrativo e não só a questão da legitimidade processual, são as protagonistas desta querela doutrinária central.

Avançamos portanto ao que nos cabe aqui examinar, que será a legitimidade activa prevista no regime especial do art. 55.º, para a acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos.

b) A legitimidade activa no art. 55.º e os vários conceitos de interesse para o preenchimento deste pressuposto processual

Já deixamos claro o regime especial do art. 55.º CPTA face ao art. 9.º, na medida em que se refere à legitimidade activa para interposição de acções administrativas especiais de impugnação de actos administrativos, sucessora do antigo recurso directo de anulação.

Podemos afirmar com segurança que as várias alíneas do art. 55.º atribuem uma legitimidade mais ampla do que aquela prevista no n.º1 do art. 9.º. Quanto ao conceito de interesse que é preciso preencher para que o pressuposto da legitimidade do Autor esteja verificado, cabe identificar as várias modalidades que o art. 55º acolhe nas várias alineas1:

i) o interesse individual, previsto na al. a) como um interesse “pessoal e directo”, que iremos desenvolver com mais pormenor mais abaixo;

ii) o interesse público, concretamente, o interesse do Estado e das demais entidades territoriais regionais e locais e que é representado no artº pelo Ministério Público e pelas pessoas colectivas públicas, no âmbito das relações jurídicas “interadministrativas”;

iii) o interesse difuso, presente na acção popular prevista na al. f) do art. 55.º. Os profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira definem este interesse difuso como a “refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada”2;

iv) o interesse colectivo, que nas palavras do Prof. Carlos Cadilha trata-se de “um interesse particular comum a certos grupos ou categorias organizados de cidadãos, e que é referenciado a certos valores jurídico-económicos ou sócio-profissionais”3.

Cabe ainda fazer uma breve referencia ao nº 2 do referido art. 55.º, que configura a acção popular correctiva e que cede legitimidade a “qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos” e que tem uma tarefa de “fiscalização cívica” no que toca a eventuais actuações ilegais das autarquias locais que se traduzam em actos administrativos.

Após esta breve exposição das várias modalidades do conceito de interesse do artº55, cabe agora analisar em concreto o tipo interesse da alinea a).

c) O interesse pessoal e directo da alínea a) do art. 55.º

A alínea a) do art. 55.º exige um interesse directo e pessoal do autor impugnante para propor acção especial de impugnação de acto administrativo. Sem dúvida que esta norma contrasta bastante com a do art. 9.º/1, não só na redacção, mas por apresentar um critério distinto ao de ser ou não parte na relação material controvertida.

Vale a pena desenvolver aqui uma prespectiva histórica quanto a esta questão: antes da Reforma 2002/2004, a legitimidade para interpor o então recurso directo de anulação, em relação à situação prevista na actual al. a), exigia um interesse que para além de pessoal e directo teria que ser também legítimo. Quais eram as suas implicâncias e qual o porquê a sua exclusão da actual redacção da alínea a)?

O prof. Marcello Caetano, no seu artigo “O Interesse como Condição de Legitimidade no Recurso Directo de Anulação”4 explica que o carácter legítimo do interesse, na linha do autor italiano Zanobini, seria “um interesse individual estreitamente conexo com um interesse público e protegido pela ordem jurídica através da tutela deste último”. Assim, o interesse só não será legítimo “se a lei visar unicamente a protecção dos interesses da Administração”. Ou seja, “(…) é legítimo se decorrer do facto de o seu titular haver sido desfavorecido no processo em que foi praticado o acto recorrido ou se for objecto de protecção jurídica, mesmo indirecta”. Podemos concluir então se que a utilidade proveniente do recurso não fosse reprovada pelo direito, poderiamos falar de um interesse legítimo.

Contudo, este requisito já não se encontra em vigor e o Prof. Carlos Cadilha5 aponta o facto do interesse legítimo se confundir com o “interesse legalmente protegido”, sendo mais uma condição de procedência da acção do que propriamente uma questão de pressupostos.

Indo agora ao centro da questão: como definir o carácter directo e pessoal do interesse relevante para efeitos da alínea a) do art. 55.º?

Em primeira instância, quanto à noção de interesse, podemos desde logo afirmar que este não tem de ser um interesse jurídico; basta que exista um interesse de facto. O interesse pode derivar da circunstância de “ter sido lesado pelo actos nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” mas a expressão “designadamente” utilizada pelo legislador revela que basta que haja um beneficio ou uma vantagem com a destruição do acto juridico mesmo que tal não corresponda a um direito subjectivo ou interesse legalmente protegido - o que torna a legitimidade activa, neste caso, bastante mais ampla.

Esta situação não corresponde por isso à posição clássica de Hauriou sobre a exigência de que o interesse derivasse de uma situação jurídica, excluindo os meros interesses de facto. Já o Prof. Marcello Caetano o havia contestado, reconduzindo a noção de interesse à adoptada pelo Código de Processo Civil, admitindo assim que o interesse possa ser material ou moral6. O indicador base é, protanto, a apuração de uma utilidade ou vantagem em consequência do provimento da acção.

Quanto ao carácter directo do interesse, Hauriou defendeu que o interesse será directo (e imediato) quando não seja eventual, mas sim actual, originando uma satisfação imediata do impugnante com a impugnação do acto, em vez de uma satisfação longínqua.

É nesta linha que, de resto, os Autores vêm definindo este requisito, senão vejamos: o prof. Mário Aroso de Almeida define este carácter directo relacionando-o com o interesse actual e efectivo: “(…) trata-se de saber se o impugnante se encontra numa situação efectiva de lesão que justifique a utilização do meio impugnatório”7. O Prof. refere ainda a posição sufragada pelo Supremo Tribunal Administrativo no sentido segundo o qual terá legitimidade para impugnar o acto quem espere obter um certo benefício do acto impugnado e o possa receber, de que já falamos anteriormente.

No que diz respeito, por fim, ao carácter pessoal do interesse, este também não envolve grande discussão doutrinária na doutrina. O fundamental é tratar-se de um interesse não exclusivo de um só sujeito, mas um interesse de pessoas determinadas, um interesse individualizável. O que é mesmo exigido com a pessoalidade do interesse (que é, na posição do prof. Mário Aroso de Almeida o único requisito que diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade) é que o sujeito beneficie ele próprio da utilidade decorrente da anulação ou declaração de nulidade do acto impugnado - que seja na sua esfera jurídica que se reproduzirá o efeito vantajoso.

Em jeito de conclusão, resta reconhecer a importância desta alínea a). pela larga ampliação que é feita quanto à legitimidade dos interessados, não só em relação à regra geral do art. 9.º/1 como comparando com outros critérios de legitimidade activa dentro no nosso ordenamento juridico portugues e que se traduz num maior número de casos que, possivelmente, não caberiam em nenhuma outra previsão, se esta não existisse que podem aqui encontrar a sua tutela quanto à legtimidade para impugnar actos da Administração. Isto principalmente pela “exigência” de um mero interesse de facto.

Termino com uma referência à tendência objectivista desta e de outras alíneas do artigo, na medida em que chega a alegação de uma futura vantagem com a procedência da acção para a legitimidade se verificar. Como dissemos anteriormente: vai para além da existência de um direito subjectivo ou interesse legalmente protegido.


1 Seguimos aqui o método de explicitação de CARLOS CADILHA, Legitimidade Processual, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 34, 2002, pág. 18.

2 GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, CRP Anotada, 3ª edição revista, Coimbra Editora, anotação ao art. 52.º, pág. 281.

3 CARLOS CADILHA, Legitimidade Processual, ob. cit., pág. 18.

4 in Estudos de Direito Administrativo, Lisboa, 1974.

5 Legitimidade Processual, ob.cit., pág. 18, nota 31.

6 O interesse..., ob. cit., pp. 224 e segs.

7 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Reimpressão, Almedina, 2013, pág. 235.

Dos Processos Urgentes: A relação entre o Contencioso Pré-Contratual e as Providências Cautelares em especial

por Teresa Mouro, aluna n.º 21972

O tempo urge e existem determinadas questões que devem receber uma rápida resolução judicial. Questões essas que não devem e não podem, pelo seu mérito, demorar a decidir o tempo que é tido como normal para a generalidade dos processos. Atendendo a tais necessidades, a Reforma do Contencioso Administrativo introduziu a figura dos Processos Urgentes, a que o CPTA dedica o Título IV. Todavia, se hoje aparece autonomizado em duas categorias – vulgo: impugnações relativas a eleições administrativas e à formação de certos tipos contratuais; e intimações para prestação de informações e para protecção de direitos, liberdades e garantias -, à luz do anterior regime, o conceito de processo urgente confundia-se e extinguia-se no conceito de procedimento cautelar, visto que se apresentava como uma característica e não como uma forma de processo, conforme o disposto no artigo 36º, n.º 1 do CPTA. É a relação entre estas duas figuras – mais concretamente, no contencioso pré-contratual, regulado nos artigos 100º a 103º, e os procedimentos cautelares, artigo 112º e seguintes -, que vai merecer a nossa atenção nas próximas linhas.

O contencioso pré-contratual define-se como o conjunto de garantias jurisdicionais de tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, face a actos administrativos e normas conformadoras dos procedimentos de formação dos contratos elencados de forma taxativa no nº 1 do artigo 100º, que lesem esses mesmos direitos ou interesses. Como refere o supracitado artigo, trata-se, na ver­da­de, de es­ta­be­lecer um regime específico pa­ra a impugnação con­tenciosa dos actos ad­mi­nis­tra­­tivos pra­ticados no âmbito do procedimento de for­mação de certos e determinados tipos contratuais públicos: os contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras pú­bli­cas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens. Contudo, importa salientar a extenção da aplicação desta forma de processo a actos jurídicos que não são actos administrativos. É o que sucede com o programa do concurso, o caderno de encargos e os demais do­­­cu­mentos conformadores do procedimento de formação do contrato, que, pelo seu conteúdo genérico, não devem ser qualificados como actos administra­ti­vos (artigo 100º, nº 2). É também o caso dos actos jurídicos praticados por sujeitos privados, no âmbito de pro­­cedimentos pré-contratuais de direito público (ar­ti­go 100º, nº 3). Está, neste último do­mí­­nio, a pensar-se nos casos em que pes­so­as colectivas de direito privado são obrigadas por lei a adoptar — ou, em todo o caso, op­tam por adoptar — pro­ce­di­men­tos pré-contratuais previstos e re­gu­la­dos por nor­mas de direito público.

A sujeição do contencioso pré-contratual ao regime autónomo dos processos urgentes, enquanto processo de “tramitação especial”, foi feita através de uma delimitação negativa – visto que o artigo 46º, nº 3 exclui de forma expressa os actos praticados no âmbito dos procedimentos para a formação de contratos previstos no artigo 100º, n.º1 – e de uma delimitação positiva – por se considerar que apenas os procedimentos para a formação de contratos elencados no artigo 100º, nº1 ficam sujeitos à disciplina do contencioso contratual, ainda que se estenda o seu âmbito de aplicação material aos números 2 e 3 do presente artigo. E resultou da necessidade de assegurar duas ordens de interesses: promover a transparência e a concorrência, garantindo, simultaneamente, o início rápido da execução dos contratos e a respectiva estabilidade depois de celebrados, de modo a proteger os interesses públicos em causa e os interesses dos contratantes.

Não obstante de se tratar de um processo instituído em razão da urgência na obtenção de uma decisão de fundo sobre o mérito da causa, o contencioso pré-contratual pode inclusivamente ser articulado com os processos cautelares previstos no artigo 112º e seguintes, de modo a que se acautele de melhor forma os interesses legalmente protegidos e os direitos dos particulares, evitando, assim, os efeitos lesivos do acto ou norma que pretendem ver impugnados. Desta feita, tendo em consideração a natureza acessória e desprovida de autonomia dos processos cautelares, concluímos que entre eles e o contencioso pré-contratual se estabelece uma relação de dependência, na medida em que será neste último que, sem prejuízo do preceituado no artigo 121º, se decidirá sobre o mérito da questão. 

Por último, não poderíamos finalizar o estudo da relação entre o contencioso pré-contratual, enquanto processo urgente, e os procedimentos cautelares sem antes fazer uma breve referência ao regime específico do artigo 132º, atinente às providências relativas aos procedimentos de formação de contratos. Nos termos do n.° 1 do artigo 132º, quando estejam em causa a anulação ou declaração de nulidade ou inexistência jurídica de actos administrativos relativos à formação de contratos, podem ser requeridas providências destinadas a corrigir a ilegalidade ou de impedir que sejam causados danos aos interesses em presença, incluindo a suspensão do procedimento de formação do contrato. Daqui resulta que, aparentemente, o mesmo apenas se aplica à impugnação de actos administrativos, não prevendo a adopção de providências cautelares para evitar a produção de efeitos lesivos resultantes de normas conformadoras ilegais, o que nos leva a concluir pela não coincidência com os objectivos do contencioso pré-contratual. Tal posição encontra acolhimento por parte de alguma doutrina, que entende não haver periculum in mora, derivado o facto das normas conformadoras dos procedimentos pré-contratuais serem conhecidas desde o início do concurso e, como tal, o processo urgente, previsto no n.º 2 do artigo 100º, é considerado suficiente para acautelar os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. Porém, quando confrontado com o n.º 7, deparamo-nos com uma referência expressa à impugnação das disposições conformadoras dos procedimentos pré-contratuais, pelo que entendemos que o legislador pretendeu que este regime cautelar específico também se aplicasse à impugnação de norma.

Concluindo, quanto aos critérios de decisão das providências cautelares, resta-nos fazer referência a dois aspectos intimamente relacionados com o contencioso pré-contratual. No início deste artigo caracterizámos os processos urgentes, como processos que visavam a obtenção, de modo célere, de uma decisão quanto ao mérito da causa. Este continua a ser o âmago dos processos urgentes. Contudo, no âmbito dos procedimentos cautelares, e sobretudo no que toca aos critérios de decisão, vemos que existem disposições que transformam o próprio procedimento cautelar em meio de decisão do mérito da causa, ainda que na pendência de um processo urgente como seja o contencioso pré-contratual. 

Desde logo, o próprio artigo 120.°, n.° 1, al. a) prevê que o tribunal decrete a providência cautelar quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado, declarado nulo ou inexistente. Não sendo esta, à semelhança das demais, uma definição expressa da antecipação da decisão do mérito da causa, não deixa de ser, de facto, uma decisão de fundo, na medida em que o decretar da providência cautelar tem como fundamento a invalidade do acto em causa. Ainda assim, no já nosso conhecido nº 7 do artigo 132º, previu-se expressamente a possibilidade do juiz, desde que demonstrada a ilegalidade da especificação contida nos documentos do procedimento, corrigir essa ilegalidade, através dos seus amplos poderes de pronúncia, decidindo assim do fundo da causa, segundo o artigo 121º.

O artigo 121.° é aquele que mais directamente contende com o contencioso pré-contratual enquanto processo urgente, na medida em que o legislador prevê, em sede de procedimento cautelar, a antecipação da decisão sobre o mérito da causa, quando seja manifesta a urgência definitiva, desde que tenham sido trazidos ao processo todos os elementos, pode o tribunal antecipar o juízo sobre a causa principal. Sendo certo que a decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal é ela própria sindicável, a mesma contende com o carácter urgente do contencioso pré-contratual e aquilo que o caracteriza. Pois, o que se ganha em tempo, perde-se em garantias próprias do contencioso pré-contratual, levando-nos isto a criticar a actuação do nosso legislador, que estatuiu um regime específico para os procedimentos cautelares relativos a procedimentos pré-contratuais e não aproveitou para afastar a aplicabilidade do artigo 121.° ao contencioso pré-contratual.

Bibliografia:

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